美國東協峰會在即，華盛頓能給印太提供什麼樣的「麵包」

文/美國之音林楓

美國總統拜登主持召開的美國與東協國家領導人特別峰會將於5月12-13日在華盛頓登場。此次峰會正值國際社會普遍將注意力集中放在俄羅斯侵略烏克蘭的戰爭之際。

拜登政府表示，美國與東協特別峰會將凸顯華盛頓對東協國家的「持久承諾」，以及印太地區在美國國家安全戰略中的優先地位。

拜登政府預計將在本次峰會上公佈「印太經濟框架」(Indo-Pacific Economic Framework)的更多細節，這是美國「印太戰略」的一部分。地緣戰略分析專家曾表示，拜登政府的印太戰略側重于安全，但在經貿領域缺乏必要的「麵包和黃油」(bread and butter)。

仍在擬議中的「印太經濟框架」是拜登政府提升美國在印太地區影響力的重要經貿戰略佈局。「印太經濟框架」的構想最早由拜登總統去年10月27日出席第16屆東亞峰會時提出。該框架將包括公平和有彈性的貿易、供應鏈韌性、基礎設施和脫碳，以及稅收和反腐四大支柱。各國可以選擇參與他們感興趣的部分，而不必全部參加。

「印太經濟框架」彰顯美國對印太經濟承諾

拜登政府上任以來，美國進一步加強了與印太地區的安全合作，包括建立美英澳三邊安全機制(AUKUS)、美日印澳四方安全對話機制(QUAD)，加強「五眼聯盟」合作並且頻繁與菲律賓和新加坡等東南亞國家舉行軍事演習。然而在經貿領域，拜登政府迫於美國國內政治壓力，並沒有重返《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)，也沒有域內國家啟動新的貿易談判。這使得美國在印太地區經濟戰略缺位元問題非常突出。

華盛頓智庫戰略與國際研究中心(CSIS)國際商務研究主任威廉·芮恩施(William Reinsch)對美國之音表示，拜登總統意識到美國需要在印太地區保持強大的經貿存在。他說：「它(美國)需要向亞洲國家，特別是東南亞國家表明，美國是一個太平洋國家，它決心保持其在該地區的存在。它明白你不是僅僅通過每兩個月派一艘航母通過南中國海就能做到這一點的。你需要有一個經濟存在，他們(拜登政府)正是試圖做到這一點。」

但到目前為止，有關「印太經濟框架」的對外界披露的細節不多，而且拜登政府也已多次表示，該框架並不是一個貿易協定，且不會涉及市場准入。這讓印太經濟框架的吸引力在一定程度上被打上了折扣。東協國家對「框架」的積極性並不高。這對拜登政府來說是個挑戰。

彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)高級研究員傑佛瑞·肖特(Jeffrey Schott)對美國之音表示，由於缺乏具體內容，印太經濟框架可能只能算是一個用來占位的政策工具，儘管這表明了美國在經濟上決意重新與印太地區盟友和夥伴合作。

「它(印太經濟框架)是為美國在亞太地區更深入的經濟參與提供了一個管道，但它不是一個具體的方案，」他說，「我基本上認為它是一個用來占位的(placeholder)，而不是政策驅動者(policy driver)，顯示拜登政府打算與世界上最重要的區域之一重新接觸。」

自二戰以來，幾乎所有的經貿協定都是在開放市場和互利互惠的基礎上的。在不開放市場的前提下，美國要想吸引更多國家參與就必須提供政策妥協或其他補償。

芮恩施：美國或以出資方式吸引印太國家參與

曾在2001年至2016年擔任美中經濟與安全評估委員會(US-China Economic and Security Review Commission)成員的芮恩施認為，美國目前最有可能的做法就是提供資金上的支持。

「到目前為止，美國為使其更有吸引力而想要做的就是出資，」他說：「如果你看一下協議的四個支柱，其中一些是基礎設施，包括氣候基礎設施脫碳，貿易便利化，供應鏈合作。這些都是美國可以向想要脫碳或想要提高貿易便利化能力和或想要改善其基礎設施的國家提供財政、技術援助的領域。」

這使得「印太經濟框架」看上去更像是一個與中國「一帶一路」相抗衡的戰略架構，而不是傳統上的貿易協定。根據這次峰會的議程大綱，東協領導人將在週四的峰會上與美國商界代表、美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)和商務部部長雷蒙多(Gina Raimondo)舉行會晤，以「討論經濟合作」。美國貿易代表辦公室(USTR)將負責印太經濟框架中的貿易支柱，其餘三個支柱則由美國商務部負責。

中國已經在「一帶一路」框架下與東協國家開展了很多合作專案，例如中老鐵路以及中新(重慶)戰略性互聯互通示範項目等。

在貿易方面，中國自2009年以來就成為東協最大交易夥伴。2021年，中國與東協的貨物貿易額達到8782億美元，同比增長28.1%。東協也連續第二年成為中國最大交易夥伴。

此外，隨著《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)的實施，東協與中國的經貿關係將更加緊密。

彼得森國際經濟研究所高級研究員肖特認為，由於中國被完全排除在「印太經濟框架」之外，有意願參與的東協國家可能面臨困境，這些國家並不希望在北京和華盛頓之間被迫選邊站。他說：「我們在印太地區的所有合作夥伴都與中國有大量的貿易和投資關係。由於《區域全面經濟夥伴關係協定》的實施，它們正在加深這些關係，這是它們有彈性的供應鏈的重要組成部分。」

美國國內政治因素或掣肘

中國是RCEP的創始成員國，目前也提交了加入CPTPP的申請。而美國沒有參加這兩個區域自由貿易協定。美國國內的政治氛圍限制了拜登政府與任何國家開展貿易談判的可能性。甚至連拜登所在的民主黨內部也有相當多的反自由貿易的聲音。

這或許是拜登政府遲遲沒有公佈「印太經濟框架」的原因之一。分析人士認為，在此次美國與東協國家領導人特別峰會上，美國官員可能會更多地強調規則的制定，比如在數字貿易領域，從而為今年11月美國國會中期選舉後，拜登政府可能會有更多的政治迴旋餘地來接觸和深化與印太地區國家的貿易和投資關係做準備。

金融時報此前引述一名瞭解「印太經濟框架」討論的拜登政府官員的話報導，美國目前正在與八個國家展開談判。這八個國家分別是日本、澳大利亞、紐西蘭、印度、新加坡、越南、馬來西亞和印尼。但這名未具名的官員也強調，與這八個國家進行認真的討論並不意味所有這些國家會在一開始就會加入這個框架。這位熟悉會談的人士說，許多國家對可能的數字貿易協定感興趣，與政府交談的美國企業高管們對數位貿易的共同規則和標準感興趣。

彼德森國際經濟研究所的肖特把本次美國與東協特別峰會有關經貿議題的討論比喻為華盛頓可能只是拿著胡蘿蔔，但並不真正給出去。他說：「即使沒有新的市場准入讓步，如果在數字貿易、競爭政策等領域有更大的靈活性並在新規則的制定方面有所進展，那在經濟層面上也是有收穫的，但美國談判人員受到了不能改變美國法律和做法的約束，這使得該地區任何國家都很難真正與我們談判。」

由於受到美國國內政治的掣肘，再加上今年11月美國國會面臨中期選舉，拜登政府並不打算按照一般貿易協定的標準來定位「印太經濟框架」。這雖然可以繞過國會，但也因此導致該框架的法律地位薄弱。各國會擔心川普上任後不久就讓美國退出TPP的一幕是否會再度上演。

連結：美国东盟峰会在即，华盛顿能给印太提供什么样的“面包” (voachinese.com)

戰略與國際研究中心的芮恩施說，此次美國與東協特別峰會的的關鍵將在於東協內部幾個有影響力的大國能否明確參與到「印太經濟框架」中來。

「真正的問題是，美國是否能把一些東南亞國家，特別是像印尼、越南、菲律賓或馬來西亞這樣的較大經濟體納入進來，」他說，「我們已經與日本、新加坡、澳大利亞有貿易協定，而且這些國家在智慧財產權和數字貿易領域也指定了強有力的規則，以及勞工標準。如果只是納入這些國家，它不會改變很多東西。」