儆醒國人危機意識：近期兩岸關係與政府大陸政策

──記大陸委員會主委邱太三在台大國發所的演講

文/戴卓賢（國立台灣大學國家發展研究所研究生）

立足亞洲的台灣沒有辦法脫離國際框架而自存，美國與中國對台灣在政經、外交、國防、安全等多方面均構成不同程度的影響，特別是美國的因素，對台灣影響至為鉅大。美國扮演世界警察的角色，中國在過去30年的經濟成長，讓全世界跌破眼鏡，按照西方的理論來說，經濟成長必然帶動社會變動，再帶動政治改革，但這一點卻不適合用於中國身上。

而台灣夾在兩強間，台灣該如何選擇？美國是普世價值「自由和民主」的重要推手，在普世價值的觀念上，台灣與美國顯然接近。中國對台灣存在著高度的風險，中國在經濟崛起後，沒有按照西方的國際規則帶來改變，相反，中國特色的社會主義卻被廣泛討論，同時，中國軍事的擴張更讓周邊國家感到非常的擔憂。

「中國是一隻睡獅，但不能讓她醒來」前美國總統歐巴馬（Barack Hussein Obama II）在執政後期發現中國的崛起，尤其是軍事擴展，對周邊國家帶來壓力、構成危險，此時，美國卻出現經濟衰退。在川普（Donald John Trump）總統上台後，企圖壓抑中國的崛起，對美國國家政策的考量秉持美國優先原則，商業利益第一的態度，對台灣更是正向利益。美國民主黨拜登（Joseph Robinette Biden Jr.）總統上台後，民主、共和兩黨凝聚共識，在結合歐洲聯盟等西方國家形成防中體系的出現；拜登對中國的立場，目前採取的策略是競合模式，存在有競爭又相互合作。

兩岸長期存在法律規範、政治、意識形態等問題交雜其中，致使雙方無法形成共識。而台灣的存在是正向價值，雖然在現實上，台灣是美國的棋子，可是台灣在亞太地區的戰略位置對美國非常重要。

大陸委員會新任主任委員邱太三在4月28日蒞臨國立台灣大學作專題演講，畢業本校國家發展研究所博士班的邱主委透過涵蓋歷史、政治、國防、經貿和國家安全等面向，對近期兩岸關係與政府大陸政策作出系統性的介紹，以期達到儆醒國人的危機意識。

兩岸問題不只要在國際框架處理

近期兩岸關係問題上，邱主委表示：兩岸問題不只要在國際框架處理，國際社會更要處理中國霸權問題。中國經濟成長到2035年將超逾美國的國內生產總值（Gross Domestic Product）。中國持續不斷增加軍費和建造武器，打造中國式的現代化強權國家，讓鄰國備受威脅，中國企圖透過經濟模式一帶一路，建立戰略地位，更讓周邊國家倍感壓力。中國海軍經常進出東海、南海，除了讓日本、菲律賓、越南、印度尼西亞等東亞地區的國家感受到緊張氛圍外，甚至影響歐洲諸國，英、法等國的軍艦也不時馳騁到遠東來，目的就是中國威脅公海安全，也說明中國的和平崛起是沒有人會相信的。

中國的目標是在2035年前完成軍事現代化，2049年前建立「世界一流」的軍隊。隨著武器現代化和多元化，中國致力整合陸、海和空的核打擊能力，意圖達到「核三位一體」的戰力；現在中國在造船、陸基中長程飛彈、防空系統這三方面，已經超前美國。中國現在有全世界最大規模的艦隊，包含350艘戰艦和潛水艇，多於美軍的293艘。

中國防空系統也能進入全球最先進之列，結合俄製S-300和S-400地對空飛彈系統、以及國產的防空武器。美中在陸基中長程飛彈方面的差距最為顯著。中國共有1,250枚陸基彈道飛彈（Ground-Based Midcourse Defense System, GMD）和巡弋飛彈（Cruise Missile），射程介於500至5500公里之間；美國目前僅有1種常規陸基彈道飛彈，射程介於70至300公里，而沒有任何巡弋飛彈。

邱主委指出，西太平洋地區國家2019年的國防預算：中國1,740億美元為最高、印尼617億美元、日本539億美元、韓國398億美元；而台灣僅109億美元，即中國國防預算是台灣的16倍。與2010年相比，中國的國內生產總值至2019年降低約4%，但國防預算年年增加，從2010年不足1,000億美元，至2019年已達到1,740億美元，而這只是官方說法。中國公布的數字沒有計入研發和向外國採購等支出，與中國軍事相關的實際支出可能超過2,000億美元。

台灣與中國的戰力之差距，隨著雙方各自投入資金的落差，台灣原有的防禦技術和天然優勢可能被追平。美國秉持的「一中政策」是建立於美中三個公報和《台灣關係法》（Taiwan Relations Act），支持以和平且兩岸雙方都接受的方式解決兩岸問題，也將依據《台灣關係法》確保台灣自衛能力，持續提供對台進行軍售。模擬中國人民解放軍可能採取的4種侵台策略：

1,海空封鎖：切斷台灣重要物資進口、大規模飛彈攻擊、奪取台灣外島。

2,空襲：飛彈攻擊台灣空軍基地、雷達站，破壞台灣防空系統。

3,入侵：兩棲登陸作戰。

4,有限軍力和強制選擇：有限度地攻擊台灣基礎設施，並透過公開或秘密活動引發台灣人民的恐慌，降低對政府的信心。

而雙方差距最大的就是兵力人數，中國解放軍陸軍共103萬人，其中東部與南部戰區有41萬名陸軍，而台灣陸軍將近9萬人；中國坦克共有6,300輛，幾乎是台灣的8倍。在「入侵」方面，美軍報告認為共軍可能採取聯合島嶼登陸行動，嘗試突破或繞過海防，從台灣西岸的南端和北端搶灘登陸，藉此運送士兵和物資並發動攻擊；但是搶灘在全球戰爭史上向來是最複雜又困難的軍事行動，即使共軍成功登陸，很可能引來國際干預，戰力也可能在巷戰中逐漸消耗，風險極高。

「天下分久必合、合久必分」，合是仰賴武力，期望文化來合是不可能，在中國軍事威脅下，我們必須以戒慎恐懼來面對中國的威脅，增加自己的安全防衛。我方的防衛機制在面對中國軍事在東海及海峽兩岸快速崛起時，絕對不能鬆懈。中國有可能在未來對台動武，因此，我方必須要給對方知道我們一直都在準備迎戰。

從三不政策到開放老兵返鄉

在兩岸互動交流部份，回顧台灣自1987年蔣經國總統改變兩岸政策，從三不政策（不接觸、不談判、不妥協），轉向開放老兵返鄉（大陸）探親。台灣對中國法律定位產生衝擊。台灣把中國昔日定位為叛亂團體至終止動員戡亂時期，台灣從戒嚴到解嚴，當台灣取消中國為叛亂團體時，台灣又必須改變自己的政策。李登輝總統在終止動員戡亂時期後（1991年5月1日終止），思想叛亂罪也不復存在了。

思維開始改變，《憲法增修條文》也開始進行修改，訂立《台灣地區與大陸地區人民關係條例》來處理兩岸人民事務，掀起了兩岸新時代的序幕；雖然如此，但兩岸政府與政府之間的定位還沒有解決，至今還沒有正式的法律用語來稱呼北京政權。兩岸政府與政府之間的稱謂，將是高度的政治問題。兩岸關係太微妙，不只是人民的問題。根據《中華民國憲法》，兩岸各自定位為「中華民國自由地區」、「中華民國不自由地區」，過去50年來的變化，見證兩岸關係糾結紛擾更多！

長期在台灣及兩岸間爭持不下的「九二共識」定義，也是邱主委本次演講的重點之一。美中台三方都關心「九二共識」到底是什麼回事？

「九二共識」是與台灣海峽兩岸關係相關的政治術語，是指獲得官方授權的民間組織海峽兩岸關係協會與財團法人海峽交流基金會，在1992年經由香港會談及其後函電往來，所達成的非正式共識。雙方同意在事務性協商中可以不涉及政治意涵的討論，但雙方對一個中國的政治內涵是否存在各自表述空間，以及如何追求中國統一，存在歧見。因為雙方未進行官方正式簽署協定文件，只存在非正式的口頭協商與電文往來，之後對於當時實際上達成的共識內容為何，長期成為中國國民黨、民主進步黨、中國共產黨三黨及學者專家等爭論焦點。

以中華人民共和國方面的立場而言，九二共識為「海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一」，而九二共識的核心精神在於兩岸談判時雙方對堅持「一個中國」原則已達成共識，但雙方對「一個中國」的政治內涵則未進行討論，且這個共識不能被解釋為「一個中國，各自表述」。此「一個中國」在中華人民共和國的政治術語裡指的是台灣屬於中國，而中華人民共和國為中國唯一合法政府，不承認中華民國存在，反對「兩個中國」、「一中一台」等說法。

九二共識各方有不同的詮釋

以中華民國方面的立場而言，其中各方對九二共識有不同的詮釋。反對台灣獨立的組織和團體認同存在九二共識，其解釋為「一中各表」與「憲法一中」，但各自表述的解釋不被中華人民共和國政府承認。民主進步黨、時代力量黨、社會民主黨、台灣基進黨則承認有九二香港會談的歷史事實，但是不承認存在「九二共識」。

1992年11月3日台灣海基會提出的表達方式為：「雙方雖均堅持一個中國的原則，但對於一個中國的涵義，認知各有不同」。

1992年11月16日大陸海協會回函中提出表述方案為：「海峽兩岸都堅持一個中國的原則，努力謀求國家統一。但在海峽兩岸事務性商談中，不涉及一個中國的政治涵義」。

1992年12月3日海基會對海協會的復函表示歡迎，並強調「我方始終認為：兩岸事務性之商談，應與政治性之議題無關，且兩岸對『一個中國』之涵義，認知顯有不同。我方為謀求問題之解決，建議以口頭各自說明。至於口頭說明之具體內容，我方已於11月3日發布之新聞稿中明白表示，將根據《國家統一綱領》及國家統一委員會本年8月1日對於『一個中國』涵義所作決議加以表達。」

自此，海基會認為雙方已同意由兩會可各自採用口頭方式表述一個中國原則（後被簡稱為「一中各表」），海協會則認為雙方對於「海峽兩岸均堅持一個中國之原則」達成共識（非正式簡稱「各表一中」），但拒絕接受兩會曾經就一個中國的政治涵義進行討論，對一個中國政治內涵的「各自表述」也未曾達成共識。兩會共同認可的部份為「兩岸事務性商談應與政治性議題無關」。

九二共識這個名詞在談判後沒有立即出現。因為它只是經由兩個官方授權的非官方組織（海基會與海協會）口頭協商形成的不成文共識，沒有簽署正式文件，雙方認知與表述也不盡相同。雙方曾各自使用「1992年兩會共識」、「1992年11月兩會共識」等名稱來描述這一共識。對於「兩岸事務性商談應與政治性議題無關」的雙方共同交集，當時海基會董事長辜振甫曾稱此為「九二諒解」（1992 Understanding）。

1993年，新加坡會談事務性協商。

1998年，中國再要求政治協商。

1999年，為反制中共中央總書記江澤民預備對國際片面宣布與中華民國方面已達成統一共識，中華民國李登輝總統在訪談中提出了特殊國與國關係（常被簡稱為兩國論）。海峽兩岸關係協會副會長唐樹備認為中華民國政府與中華人民共和國政府雙方在1992年香港會談後已經達成共識，雙方皆認同一個中國原則，但這個原則卻遭到兩國論破壞。在兩國論提出後，中華人民共和國方面關閉了交流管道，要求台灣盡速回到一個中國原則。

2000年，時逢中華民國總統大選結束，首度政黨輪替，在政權移交前，3月28日新黨立委馮滬祥提出政府應採用九二共識，4月28日行政院大陸委員會主委蘇起首次將九二共識與「一個中國，各自表述」連結一起。

2006年，蘇起在面對李登輝的批評下，坦承「九二共識」是他為重新包裝「一中各表」而自創的專有名詞。

在歷經三十年後的今天重溫當年的歷史，再次在紛紜的話語中試圖尋找經得起時代考驗的終極答案。

習近平「成也台灣，敗也台灣」

中國國家主席兼中共中央總書記習近平目前最大的憂慮無疑是台灣議題，對致力掌政超越2022年第二任期的習主席而言，其政治資產可能是「成也台灣，敗也台灣」。習近平在2019年1月2日於北京人民大會堂舉行《告台灣同胞書》發表40周年紀念會時，習近平提出對台工作綱領性講話，包含5點，也稱習五點或習五條：1.兩岸統一的民族意義、2.「兩制」台灣方案、3.中國人不打中國人、4.兩岸融合發展及心靈契合，5.統一不損外國在台經濟利益。

習近平針對台灣問題，重申「海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一的九二共識」，並延伸鄧小平在1983年提出的《鄧六條》，提出「探索『兩制』台灣方案」，更進一步罕見公開批評「制度不同，不是統一的障礙，更不是分裂的藉口」。中華民國總統蔡英文召開臨時記者會表示：「始終未接受九二共識」，「堅決反對一國兩制」。在2019年1月3日，台灣各大新聞媒體均在頭版報導此事件；中國國民黨文化傳播委員會同日表示：「重申一中各表的九二共識」，陸委會認為習近平的習五條是具有：一、中共對台談話反映加速統一的急迫性。二、「一中」前提的「民主協商」是分化台灣、消滅我國主權的統一協商。三、中華民國維護台海和平，堅決捍衛國家主權。

在此展現出中國領導人的思維與台灣朝野各界的想法基本上是不盡相同。在中國軍事威脅下，台灣不敢貿然與中國進行談判，因為談判模式將是不公平也不合理，談判的內容也不盡公平。

統一命題是習近平的終極目標，兩岸專家過去多半認為，「台灣獨立」等跨越北京紅線的決定，才是觸發中國對台動武的主要因素。如今「台灣獨立」等跨越北京紅線的決定之因素對習近平來說已經不再重要，因為北京如今想要透過武力達成統一的目的，這才是習近平政府對台灣最大的威脅所在。為配合統一的文宣需求，中國對「中華民國」的定義作出改變，中國將其教科書改寫蔣介石國民黨政權播遷到台灣的歷史；證明對中國歷史的話語權是掌握在有實力的那方，可以不顧歷史的事實與真相。

美中較勁台灣不能鬆懈

在2021年4月16日，美國總統拜登與日本首相菅義偉在白宮會面後，共同強調台海穩定的重要性。拜登重申「美日致力於共同努力，應對來自中國的挑戰、東海和南海以及北韓等議題，確保印太地區自由與開放的未來。」

在美中關係因台海問題趨於緊張之際，中國外長王毅在2021年3月31日至4月2日分別與新加坡、馬來西亞、印尼與菲律賓等東南亞國家協會國家外長在福建武夷山下的景點南平進行會談；4月3日在廈門會見大韓民國外長。王毅與東協、南韓外長會談的主軸就是「台灣」，選擇福建進行會談深具政治意含，《人民日報》說：「別忘了，只要從福建穿越海峽就到台灣，他們向台灣展現有這麼多國家支持中國。」

在4月5日日本外務大臣茂木敏充與中國外長王毅通話同一天，中國海軍新聞發言人宣布遼寧號航空母艦等6艘軍艦在「台灣周邊」海域演訓，這支中國艦群在兩天前剛通過沖繩島與宮古島之間海域，再南下台灣附近海域。近期台灣在中國的外交與軍事雙重壓力不斷衝擊下，國人警戒之心絕對不能鬆懈！

北京對歐盟近期因新疆人權制裁中國也高度警覺，習近平與德國總理梅克爾（Angela Dorothea Merkel）在2021年4月7日通話，告知歐中關係面臨多重挑戰，希望歐盟能獨立做出正確判斷。在緊張局勢裡，日本使用能打的外交牌，日本與德國將於4月16日首度舉行外交、國防2＋2部長級會議，將以視訊方式舉行討論安全合作，以實現「自由開放的印度太平洋」。自美中阿拉斯加會面後，北京馬不停蹄進行外交努力，避免被國際孤立，在2022年日中關係正常化50週年的前夕，無疑兩國關係也將深受美中強烈對峙之影響。

中國對台統戰不斷推出惠台政策和措施，並一再擴大，對台灣政經均產生重大影響。2018年惠台31條特點：

一是各項措施圍繞國家重大行動計畫和國家重點研發計畫項目等，為台企台胞提供與大陸企業、大陸同胞同等待遇，例如台資企業參與「中國製造2025」行動計畫適用與大陸企業同等政策；

二是量身定製，起草過程中充分考慮到台資企業和台灣同胞的特殊情況和需求，回應台企台胞的普遍關切，提出針對性強的解決辦法。例如：繼續在中西部、東北地區設立海峽兩岸產業合作區，鼓勵台資企業轉移並參與「一帶一路」建設，在廣電影視節目方面擴大市場開放；三是受益廣泛，涵蓋產業、財稅、用地、金融、就業、教育、文化、醫療、影視等多個領域，開放力度之大、範圍之廣、涉及部門之多，都是前所未有的，將切實地擴大台企台胞特別是基層民眾的受益面和獲得感。往後數載歲月，中國分別陸續在2019年有惠台26條、2020年有惠台11條、2021年有惠台22條等。

中國暫停台灣鳳梨輸入後，在2021年3月17日發布「農林22條措施」鼓勵支持台灣農林業者登陸發展，內容包括農林地使用、融資、開拓內銷市場等優惠方案。陸委會指出「農林22條」名為惠台、實則利中，目的在於磁吸台灣農業人才、資本及技術，協助中國大陸振興鄉村、解決農業發展問題，並做為對台統戰的手段。

中國過去推動的台灣農民創業園，大多數台商及台灣農民都感覺「口惠而實不至」、「雷聲大、雨點小」，只對少數台灣人有利，卻對大多數農業及農民造成傷害，只會使台灣人民產生反感，不利兩岸關係長遠發展，即使陸方推出再多的「惠台」措施，也難有實質成效。

中國終極統一目標相當清晰

兩岸關係一衣帶水，從蔣經國開放老兵返鄉省親至今歷經三十餘載，雙方的官民企產學界在這交流歲月中除了累積不少的經驗外，也為兩岸的和平發展共同作出積極的奮鬥，物換星移，兩岸政府也先後更迭易主，中國對台政策在每階段雖略顯不同，然而終極「統一」目標卻是相當清晰；相反，中華民國政府推動主權在民的民主政治，政黨輪替成為常態的結果，而兩岸政策在輪替中難以形成持續穩定的發展狀態，寄望執政黨在面對兩岸問題時必須先行在國內凝聚國人共識，形成最大公約數，作為我政府的兩岸政策最有力的支持。

本文以蔡英文總統2021年之新年談話作為台灣對中國現階段的立場和態度的總結：「從全球戰略的角度來看，台灣的地位越發重要。兩岸關係的穩定，現在已經不只是台海兩岸關注的議題，更是攸關印太區域穩定的議題，而且已經是全球焦點。

尤其，過去的一年，對岸的軍機、軍艦在台灣周遭頻繁的活動，不僅衝擊兩岸關係，更是對印太地區和平穩定的現狀，造成威脅。我要再次重申，面對兩岸關係，我們不會冒進，也會堅守原則。

只要北京當局有心化解對立，改善兩岸關係，在符合對等尊嚴的原則下，我們願意共同促成有意義的對話。等疫情受到有效控制時，我們也期待兩岸人民會逐步恢復正常有序的交流，增加理解、減少誤解。處理兩岸事務，我一貫的原則，就是共同討論、找出方法、務實解決問題。」