國戰會論壇/羅慶生》川普將關稅變成「權力工具」 中國大陸能效法嗎？
市場、美元、美軍；是川普關稅能夠成功的三個條件。缺一不可。中國如果要效法，也將關稅操作成「權力工具」，就必須滿足這三個條件。中國有嗎？
本文為戰略評估，評估美國總統川普將關稅作為「權力工具」後，中國大陸能否效法的問題。分析將聚焦在對日本與台灣的應對上。日本高市政府已取得國會三分之二以上席次，可實施「軍隊正常化」並修改「和平憲法」。然而推動將挑起中國對日本「軍國主義復甦」的疑慮。台灣則因賴政府對中國敵意與大規模軍購，也或將觸及中國大陸底線。如此中國大陸是否會在動武與武力威懾之外，另選擇以關稅施壓，值得關注。
因為川普將關稅武器化，脅迫對手服從的效果顯著。目前各國領袖無論如何強硬，言語上都不敢得罪川普，政策上也盡量配合美國。美國國家權力達到前所未有的高度。讓人聯想到在關稅戰中唯一能對抗川普，顯示經貿實力已經不亞於美國的中國大陸，是否也有能力將關稅操作成權力工具？
川普對關稅的操作是「戰略工具箱」的創新，以前沒有。本文將分析他是如何做到的，釐清所需要的條件，進而檢視中國是否也具備同樣條件，能夠將關稅武器化並應對於日本或台灣。不過，影響行為者行動的因素除能力外還包括意願，本文僅探討能力部分，因此無論分析結果為何，都不意味中國大陸會或不會採取行動。
國際間的「權力工具」
所謂「權力工具」是指屈服對手的手段。國際間的權力工具型態多樣，從高強度的武力或武力威懾、中強度的經濟制裁，以至低強度的規則化或外交譴責都算，而且會隨著環境變遷而改變。原則上只要能讓對方屈服的所有手段，都可以放進戰略工具箱作為權力工具。至於會採用哪一項，關鍵在效益與付出的成本。
自17世紀主權國家概念形成後，直接動武，也就是發動戰爭，是國際間操作權力工具的主要選項。因為戰勝國可以要求戰敗國割讓土地、答應特定條件，同時賠償軍費，效益極高。例如1840年「鴉片戰爭」英國打贏中國，遂要求清廷割讓香港島、開放五口通商，並賠償2100萬銀元軍費與鴉片損失。再如1894年「甲午戰爭」日本打敗中國，遂要求清廷割讓台灣、澎湖，並賠償軍費白銀兩億兩。戰爭雖風險很大，但效益誘人，成本還能轉嫁。軍事強權於是經常以直接動武作為權力工具。即向對手國發出「哀的美敦書」：不答應我條件，就動武。
第一次世界大戰後，戰勝國同樣要求戰敗國賠償。依據《凡爾賽和約》，德國要承擔1320億金馬克（約當時330億美元）的賠款。德國負擔不起，造成物價暴漲、經濟崩潰、社會動亂，成為希特勒與納粹黨興起的溫床。二戰結束戰勝國遂不再要求戰敗國賠償，以避免催生極端主義，直接動武的效益大幅降低。冷戰結束後，軍事超強的美國一度為消滅恐怖主義發動「反恐戰爭」。但打贏阿富汗與伊拉克很容易，取得和平卻很難。陷入戰爭泥沼後軍費消耗如流水，顯示戰爭的成本很高。
2022年俄羅斯入侵烏克蘭，「烏克蘭戰爭」迄今未能結束，雙方損失都很大。再度證明直接動武成本太高、效益太低，已不適合做為「權力工具」。即便美國軍事優勢遠勝委內瑞拉，川普要抓捕總統馬杜洛，也必須買通內應、打了就跑，以「斬首行動」避免陷入戰爭泥沼。即便如此，兩個作戰群的美軍艦隊長期駐留加勒比海巡弋，這筆軍費算起來恐怕也不會低。
然而霸權國要維持霸權，必須要有權力工具可用。如果直接動武不好用，就要尋找其他高效益、低成本的手段。「經濟制裁」是半世紀以來經常使用的替代選項，包括禁運與封鎖。優點是成本低，缺點是效益不彰。無論古巴、北韓、伊朗、俄羅斯，經濟制裁都只能傷害其經濟發展，卻不能讓她們屈服。
因此川普總統將關稅操作成權力工具是具創意的突破。高關稅比經濟制裁緩和，但能讓執政者感受到出口企業的集體壓力，對強調選票的民主國家特別有效。川普雖然是國際政治素人，卻是商業競爭高手。他將商場「極限施壓」手段應用到國際政治上，硬是將關稅施壓操作到新高度。
2月2日，川普宣布與印度達成貿易協議。印度同意停止購買俄羅斯石油，美國則將印度商品關稅從50％降至18％，這對地緣政治的影響很大。印度對外政策一向強調獨立自主，現在居然被迫屈從美國。這意味印度國際地位的下降，未來能否在南亞撐起自己的一片天，還要再觀察。
在此之前，1月26日，川普還宣布將南韓關稅從15％調升至25％，以懲罰南韓國會遲遲不批准「美韓貿易協定」。這已經是將手伸進各國內政，迫使各國國會在面對與川普簽署的協議時，只能當「橡皮圖章」。
不僅如此，1月29日，川普還表示將對向古巴出售或提供石油的國家加徵關稅，日供古巴原油2萬桶的墨西哥首當其衝，如果各國都不再提供石油，對古巴人民的影響將是災難性的。一月下旬，少了委內瑞拉原油的古巴已出現能源危機，缺油、缺電、缺水，生產中斷，民眾叫苦連天。墨西哥總統薛恩鮑姆警告可能造成人道危機。川普則表示，古巴已願意坐上談判桌。
如果川普真能迫使古巴簽署對美國有利的協議，在國際政治上的意義將是非同小可。自1959年古巴革命後，美國制裁古巴已經超過65年，但從未讓古巴屈服。而川普僅透過對各國的關稅恐嚇，就達到以往禁運、封鎖、滲透、武力威脅…等手段都達不到的效果，怎不令人驚訝？
川普是怎麼做到的？美國以前同樣操作過關稅。1930年，胡佛總統簽署《斯穆特-霍利關稅法》，對歐洲提高關稅以保護國內產業，結果歐洲以報復性關稅回應，短短3年全球貿易量跌掉6成，美國陷入經濟大蕭條，失業人數高達1300萬。受此教訓後，美國就強調自由貿易，嚴斥保護主義。推動各國消除關稅與非關稅貿易壁壘，成為美國國策。冷戰結束後甚至發展成「全球化」運動，為何川普能夠反其道而行？
將關稅作為「權力工具」的條件
因為貿易環境和以前不同。現在美國進口市場世界獨大，沒有其他國家可以替代。這是川普關稅能夠成功的第一個條件。美國市場太大，各國找不到替代市場，只能繼續賣美國。而要賣商品給美國，就要接受川普關稅。
川普關稅能夠成功的第二個條件是美元。通常提高關稅將引起對方報復，也對美國商品提高關稅。但美國製造業外移後，除能源相關以及難以替代的高科技與軍武產品外，並沒有太多商品出口，於是貿易逆差不斷增加，2024年高達1.2兆美元。各國出口美國的商品多，美國提高關稅能讓各國承受壓力；而美國出口的商品少，各國提高關稅美國卻無所謂。這種不對等的貿易結構讓各國很難提高關稅報復。
然而，如果是一般國家，貿易長期逆差必然外匯流失，將造成貨幣貶值、經濟崩潰。然而當前國際金融卻是「美元本位」。美元是國際貿易的計價標準、交易媒介與各國貨幣的主要發行準備。美國出口具不可替代性的強勢商品，其實是美元，各國需要美元，只好接受川普關稅。
第三，在其他貿易情境下，某國如果高築貿易壁壘，他國又不能用關稅報復，就有可能翻臉。歷史上因為貿易而發動的戰爭並不少見，例如鴉片戰爭。1840年中國禁止鴉片進口，英國就派軍艦進攻中國。但現在沒人敢挑戰美國，美軍實力強大，川普擺出來的姿態又是「美軍不打你，你就可以偷笑了」。這點歐洲、丹麥與格陵蘭感觸應頗深。沒有國家有足夠軍事力量，能透過動武改變美國的貿易政策，是川普關稅能夠成功的第三個條件。
市場、美元、美軍；是川普關稅能夠成功的三個條件。缺一不可。中國如果要效法，也將關稅操作成「權力工具」，就必須滿足這三個條件。中國有嗎？
先看市場條件。2025年中國進口總額約2.58兆美元，規模雖不到美國2024年的3.2兆美元，但也有8成，對許多特定商品來說，已經是無可替代的市場。事實上中國這幾年利用特定商品的市場地位，例如紅酒、木材、煤炭、油菜籽，已成功迫使澳洲、加拿大改變其「抗中」立場。甚至在大豆、玉米市場上，迫使美國川普總統不得不與中國妥協。因此就市場而論，中國有部分條件將關稅操作為「權力工具」。所謂「部分」，就是要看特定國家的貿易依賴程度。
以日本來說，日本對中國出口占比約為總出口的20％，美國約19％；中國和美國一樣都是日本最重要的出口市場。這表示如果川普關稅可以讓日本感到壓力，理論上中國關稅也可以。日本高科技產品在中國有很強的競爭力，例如光刻膠，但如果被抽15％到25％關稅，優勢將會消失，將被中國本土、韓國或台灣廠商取代。
至於台灣，台灣對大陸市場的依賴還超過日本。2025年台灣出口中國大陸（含港、澳）占比為總出口的26.6％，雖已被對美出口占比30.9％超越，仍是重要市場。如果被抽15％到25％關稅，將同樣喪失競爭優勢。雖然許多台灣企業是大陸企業的供應鏈，但如果客戶要求，許多廠商或將被迫遷廠至大陸或東南亞國家。
其次看人民幣。人民幣情況和美元相反。美國貿易長期逆差，若非「美元本位」早就該跌。中國貿易則長期順差，2025年順差居然高達1.19兆美元，創世界紀錄，理論上人民幣應長期上漲，實際上卻沒有。弔詭的是，中國的貿易對手如美國與歐盟，寧可承受貿易逆差，也沒要求人民幣升值，以壓縮中國出口競爭力。這和1985年，美國因逆差嚴重，透過《廣場協議》要求日、德、法、英貨幣升值迥然不同。這表示國際金融操作有大國競爭的影子。美、歐不樂意看到人民幣升值而增加中國財富；中國也願意維持弱勢人民幣，以維持出口競爭力。
無論如何，人民幣吸引力不能和美元比。這表示中國以關稅施壓時，對手國也可以提高關稅來對抗。然而，中國對日本的出口佔比，僅約為總出口的5％或6％，相對日本對中國出口占比，約為總出口的20％。這不對等的貿易結構，將使日本的關稅對抗失效。
中國大陸對台灣出口占比更低。2025年中國大陸（含港澳）對台出口835億美元，只佔總出口3.77 兆美元的2.2％。相對台灣對中國大陸出口占比為總出口的26.6％，台灣的關稅承壓能力還不如日本。
第三，解放軍實力。這幾年中國軍事科技與解放軍戰力有長足進步，陸軍規模世界第一，海、空軍規模僅次於美軍。兵力投射能力已達第一島鏈，火力投射可達第二島鏈。美軍已承認在亞太地區的嚇阻力面臨挑戰。中國是否會對日本或台灣直接動武是另一個議題；但中國操作關稅施壓時，對手若試圖透過動武解決，則顯然不明智。中國擺出的姿態其實和川普類似：「解放軍不打你，你就可以偷笑了」。
1月21日，解放軍南部戰區空軍微信影音號發布戰機操演影片，並配文：「從今以後，絕不允許有人對我大聲說話。」這是中國從鴉片戰爭後多次戰敗，割地、賠款，承受185年屈辱後發出的吶喊，不能輕忽。
綜上而論，中國是否有能力將關稅操作為權力工具以施壓日本或台灣？答案應是肯定的。當然這不包括風險。關稅的影響層面複雜，貿然徵收對國內經濟的影響難以預期。川普操作時即有多次撤回與調整，被戲稱為TACO（Trump always chickens out）。也不表示中國必然或終將這麼做。中國正試圖建立其「負責任的大國」形象，操作關稅施壓將破壞這方面的努力。而且中國有自己貿易制裁風格，「效法川普」的意願應不會高。
然而，當中國面臨必須「顯示決心」的抉擇時，較動武、武力威懾或經濟制裁更和緩，但較其他貿易制裁（如限制旅遊）更有效的關稅施壓，顯然是成本低、效益高的前期選項。無論日本或台灣，在試圖跨越中國紅線時，建議都必須有這方面的心理準備。
（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長，本文授權中時新聞網與洞傳媒國戰會論壇同步刊登）
