國戰會論壇/蔡裕明》中國新版《國家安全白皮書》 戰略新思路

文/蔡裕明

中國國務院於5月12日發布《新時代的中國國家安全》白皮書（以下簡稱《國安白皮書》）。這份白皮書是繼2015年以來少數幾次全面有系統的呈現中國國家安全觀的法規或官方文件之一。

在這份白皮書當中，不再聚焦於軍事或反恐，而是更為強調「總體國家安全觀」，也就是著重一個重要的新觀念：安全和發展不能分開看，兩者應該一起推動，也顯見中國在全球化退潮、地緣政治風險上升的背景下，更為強調安全邊界內的可控與發展。

戰略語言轉變

2025年版本的《國安白皮書》最具關鍵性的語言變化，即是多次出現類似「高質量發展是第一要務，不發展是最大的不安全」，以及「高水平安全是發展的前提，沒有高水平安全就沒有高質量發展」等敘述。

這樣的語彙相較於2015的《國家安全法》與2019年《新時代的中國國防》白皮書，安全議題多仍強調「維穩」與「反恐」的技術層次，著重國家治理發展。而這一次，戰略語言則明顯「去從屬化」，也就是將安全提升於與發展平行的國家戰略基礎。

2025年白皮書總結「總體國家安全觀」，從原本的概念層次推升至法理與制度層次，並透過多項制度性設計，使其成為中國國家治理體系中的核心支柱。具體而言，在體制上，中國設立國家安全委員會以加強安全決策的統籌權力。在機制上，則構建「大安全、大應急」體系，涵蓋數據、生物、極地、海洋等非傳統安全領域，體現治理視角的全面拓展；在法制上，透過《國家安全法》、《數據安全法》、《反間諜法》等法律之制定與實施，將總體安全觀念深度嵌入經濟、科技與社會發展各層面。

這樣的發展，顯示「總體安全觀」已不再僅是戰略理念，而是轉化為具體、可操作的治理工具，標誌著中國進入以安全主導為核心邏輯的國家治理新階段。

換句話說，這份《國安白皮書》反映重塑安全的治理思維，安全不再是「維穩工具」，更是作為國家發展願景與全球競爭格局下的政策槓桿與戰略底線。這也代表著，有「中國特色的現代化」不再強調提升經濟技術數據，而是逐步朝向「制度穩定性」與「風險可控性」的安全政策。

擴張安全邏輯

中國2025年《國安白皮書》不僅在語言層面上轉向「安全主導」，更透過治理範疇的擴張，構築出一套「全域」的安全架構。不同於以往重視傳統疆域與軍事安全，此次白皮書強調「大安全」，將非傳統領域如數據主權、生物科技、人工智慧、糧食、極地、深海與外太空皆納入國家安全體系中。這種擴張性策略，標誌著中國安全邏輯將由「防禦型國家」朝向「滲透型治理」的轉化。

具體而言，白皮書列舉多項制度建設。例如，數據跨境「分級分類」安全管理制度、人工智慧風險評估與科技倫理制度、強化保護海外利益與撤僑機制、強化糧食、能源與產業鏈、供應鏈的風險應對能力。

這樣的布局已超出傳統國土防衛的思維，轉而將「不確定性」視為治理對象，從基礎設施、科技研發到人民心理預期，皆納入國家安全範疇，並以法制與技術手段實施風險預防與預警。

對外安全觀的制度化

中國2025年版的《國安白皮書》進一步強調中國對外安全觀的制度化架構，展現出從「防禦性聲明」轉向「主動型參與」與「規則建立」的戰略演變。白皮書重申「永不稱霸」「不搞集團對抗」等和平承諾，但同時也強調推動實踐《全球安全倡議》，並強化全球治理制度的話語權與制度設計參與權。

此外，白皮書亦呈現出更具行動層次的全球參與策略，包括：構建中東安全架構、防止俄烏戰爭升級為核武戰爭、推動「南海行為準則」、倡議AI國際治理合作小組、以及推動《全球數據跨境流動合作倡議》等，顯示中國不再僅以「防禦性聲明」回應外部挑戰，而是透過制度輸出與規則倡議，嘗試「主動參與」塑造新的國際安全秩序。

將「安全」編入社會各個層面

2025《國安白皮書》也提及，中國的安全治理已不再僅是中央層級的國家職能，而是進一步向社會基層、民間組織與企業擴張，形成「全域滲透、全員參與」的治理結構。在全民安全教育制度化方面，白皮書指出，將推動「全民國家安全教育」、「人民防線」、「基層治理體系」等概念，明示安全治理不再僅限於中央政府，而需「全社會參與」，並成為公民責任的一部分。

同時，商業行為需要契合國家安全戰略。白皮書多處強調需在數據、金融、供應鏈、科技等關鍵領域，加強安全保障與風險預警機制，例如，建構跨境數據分級管理制度、技術出口監管、以及產業鏈自主可控機制。

上述制度設計，意在強化全社會安全防線，也間接提高了企業在經營活動中的安全合規責任，使得商業行為需更加契合國家總體安全戰略，特別在對外經濟往來、數據流動與科技應用方面，安全審查成為前置門檻。

兩岸與美中博弈的安全架構

綜觀這份白皮書背後的安全治理邏輯，實質上也重新界定中國對台政策的風險觀與戰略預期。在白皮書中，敘明「反對外部勢力干涉」、堅決「依法打擊台獨」等表述，雖延續以往立場，但在「發展與安全一體化」的治理視角下，台灣問題不再只是統一進程中的「民族議題」，而被納入更宏觀的系統性與整體性安全挑戰。特別是「領土國土」、「海洋權益」、「信息保護」等議題的高度安全化，使台海局勢被視為牽動中國整體國家安全格局的核心節點。

此外，在美中博弈層面，白皮書強烈回應「外部遏制打壓」，及對「核心技術攻關」、「數據安全監管」等議題的制度化部署，顯示中國已將美中競爭視為國家戰略風險常態。這也意味著，未來中國在國際事務中，將更強調「主動塑造安全環境」而非僅僅「被動防守」；在兩岸與區域安全上，也可能更強調「預防風險」與「反介入」的結構性布局。

對台灣而言，這份白皮書傳遞的不只是北京對外部風險的防控意識，更是其內部「安全治理國家化」轉型的體現。在「安全即發展」的論述框架下，任何被視為動搖政權穩定、制度正當性、地緣控制的因素，恐都將被納入國家安全治理範疇，這將使兩岸關係的「安全敏感性」顯著升高。

換句話說，2025年白皮書宣示中國治理邏輯全面轉向「風險主導模式」，將安全嵌入科技、產業、數據、供應鏈等核心領域等戰略要點，重塑政策優先序。對內，安全壓倒一切；對外，則不再止於防禦，而是主動輸出規則、重構秩序。

在對台問題上，「統一進程」將更明確綁定安全穩定前提，將安全穩定視為不可讓步的雙活底線；對美關係則邁入制度性競爭階段，在全球治理話語權謀取先手與主動。這不僅是安全轉向，更是試圖在地緣與規則棋盤上爭奪厚勢與勝機。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授兼系主任，國戰會專稿，本文歡迎共享）