國戰會論壇：譚傳毅》論衡山指揮所平戰任務的指揮功能

文/譚傳毅

台灣最新版的《國防總檢討》已經出爐，本文僅就「聯合戰力規劃」中的「建軍目標」（遠端打擊、制空作戰、制海作戰、國土防衛、資電網路作戰、聯合指管情監偵）提出看法。

在和平時期，國軍指揮體系是：總統→國防部長（參謀總長）→軍種司令→部隊。在戰爭時期（解放軍武統戰爭）則是：總統→聯合作戰指揮中心（衡山指揮所）→部隊。除了戰爭或救災，衡山指揮所幾乎無用武之地；必須平戰結合，才能發揮指揮的最大功效。

職能型結構的聯合戰力

《國防總檢討》顯示出國軍聯合戰力是一個「職能型結構」，就是按功能從軍隊的高層到基層組織各種不同戰力，把相同職能的管理業務及其人員組合在一起，設置相應的管理部門和職務，形成數個獨立作戰的軍種體制。

這是以工作方法和技能作為部門的劃分，將各專業技能的軍事活動緊密的結合到個別組織內部，可以更有效的開發和使用這些功能，提高工作的效率。由於每個功能部門和人員（例如海軍司令部）只負責某自己的職能，惟有軍事最高領導（參謀總長與國防部長）才能綜觀全域。

缺點也是顯而易見。首先，如果碰到某種戰情需要整合不同軍種兵力，例如共機常態性出沒台灣西南空域，假設需要組織空軍戰機以及海軍艦隊的特遣部隊前往西南海空域，但卻無法找到一個直接對特遣部隊負責的指揮官與指揮中心。

從國軍組織結構圖來看，假設參謀總長接受國防部長指派組建一個特遣部隊，參謀總長把工作分派到空軍司令部和海軍司令部，組建過程中需要一個協調官做軍種兵力的協調性工作。問題是誰對專案負責？是參謀總長嗎？沒有人能說清楚。沒人說清楚，就表示根本就不會組建特遣部隊，空中的問題交由空軍負責，海上的問題交給海軍，各搞各的。所以我們看到金門防衛作戰與馬祖防衛作戰無涉，本島防衛作戰也不關外島防衛作戰的事。

其次，職能型結構不是以目標為導向。各職能部門（例如遠程打擊、制海、制空、國土防衛、資電網路作戰、聯合指管情監偵）傾向於選擇有利於本部門專業的決策，而不太考慮正在進行的跨軍種任務。事實上，國軍跨軍種任務缺乏橫向聯繫與指揮，各搞各的。

最後，職能型結構的溝通協調問題很大。例如工廠生產線就有客戶的概念，下一個工作站是上一個工作站的客戶，上一個工作站必須把良品交給下一個工作站，若出現不良品，這個工作站必須負責解決。但是職能型結構卻沒有客戶的概念，所有的溝通協調都必須先經過自己的管理層例如海軍司令部；海軍司令部充當協調中心，把問題經由垂直指揮鏈分配到各艦隊，因此對問題的反應遲鈍。

有沒有一種可以因應不同情境與任務、而組建跨軍兵種的特遣部隊指揮體系？以下我們以矩陣式指揮結構舉例美軍以及解放軍的指揮體系，說明這種結構可能是較佳的指揮體系，值得國軍參考。

矩陣式指揮結構

矩陣式指揮結構是在一個軍事結構的功能形態之下，為了某個特定任務成立與原組織配合的特遣部隊，可將平行單位有機的結合在一起，並解放各單位指揮官權力的限制，形成行列交叉模式，就是矩陣式指揮結構。矩陣式組織結構具有雙重指揮系統，一個是靜態的行政管理體系，一個則是動態的聯合作戰指揮體系。

美軍行政管理體系與作戰指揮體系是分隸的，行政管理體系包括：總統→國防部→軍種司令部→部隊（陸軍師、海軍艦隊、空軍聯隊）等。指揮系統則包括：總統→聯參會→各戰區司令部→部隊（例如某個特遣部隊），形成管理與指揮兩個體系。戰區司令部可因任務需要納編不同軍兵種的兵力，形成一支特遣部隊，綜合來看就是個標準的矩陣式結構。

解放軍的行政與指揮體系也是分隸的，管理體系為：中央軍委→軍種（陸軍、海軍、空軍、火箭軍、戰略支援部隊、聯勤保障部隊）→部隊。聯合作戰指揮體系則是：中央軍委→五大戰區→部隊的結構，也是個矩陣式結構，（五大）戰區可因任務需要納編本軍區或其它軍區兵力。陸戰隊歸所屬（三大）艦隊管轄，至於航母，目前我們還不知道其直屬中央軍委或交由海軍指揮，但這並不妨礙解放軍用兵。

我們把行政編組的陸海空軍司令部視為X軸，形成一個平行而龐大的管理體系，這些行政組織負責各部隊所需之訓練、後勤、裝備、例行性人事調動或部隊調動等工作。我們把戰區編組視為Y軸，也就是在執行某些特定任務所編組的特遣部隊，例如美軍印太司令部需要到南海進行自由航行任務，若其隸屬的兵力數量不足，可以納編其它司令部的兵力遂行任務，例如美空軍B-52數度參與了印太司令部南海巡航任務。

重點就是在某個戰區司令部之下編成特遣部隊，而戰區司令部（Y軸）有權納編平行單位（X軸）的兵力，組成若干特遣作戰部隊。

如果任務需要納編更多兵力，可以跨戰區納編兵力，形成一個聯合作戰指揮部，就像工廠專案經理有權針對某個客戶或產品，納編廠內設計、工程、業務、品管或製造部門的人力資源，組成一個專案小組。矩陣式指揮結構最大的作用，就是它解放並活絡了指揮官的用兵思維。

靈活用兵

衡山指揮所是國軍最高聯合作戰指揮中心，可惜平時用途不多，除了救災。按理講，國軍應該透過衡山指揮所組建並指揮特遣部隊，例如共軍戰機經常出現在西南海空域，表示該區一定有問題，難道國軍不想知道解放軍在忙什麼？

此時有必要編組一支跨軍種的空中、水面與水下的特遣部隊到西南海空域巡視，若空軍行有餘力，還可協同海軍到東南沙視察，若不行，是不是委請美軍加油機幫忙？這樣不但達到巡視目的，而且還可組建一支「同盟國部隊」呢。

即使是救災，衡山指揮所也應該發揮功能。假設中部發生災情，國防部長或參謀總長就應該進駐衡山指揮所指揮救災。除了中部軍團兵力就近救災之外，還應該調動北部與南部軍團相關兵力，接受中部軍團的節制與指揮協同救災，無論是徵調民航機或高鐵，順便演練部隊輕裝機動能力。此外，空軍運輸機可配合機載官兵機動救災，海軍也可配合裝載大型救災機具。

因應最近缺水，空軍是否考慮改造1架加水運輸機、海軍改造1艘加水船，表達軍隊對於缺水的關心與支持。

凡此種種，只有在矩陣式指揮結構之下才可能完成。總的來講，兵力運用不能呆板而必須靈活，部隊要習於機動，機動才能達到聯合作戰的目標，否則就只能被動的坐在陣地等候敵人戰火。

結論

從矩陣式指揮結構的觀點來看，作為國軍最高聯合作戰指揮中心的衡山指揮所必須結合平時與戰時的功能，因為國軍只有衡山指揮所才可能因應越來越複雜的戰場環境、組建並指揮跨軍種的特遣部隊。

（作者為台灣國際戰略學會研究員，法國博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）