國戰會論壇/蔡裕明》香格里拉對話：中美管理衝突下的持續對立

文/蔡裕明

2024年5月31日至6月2日，新加坡舉行一年一度的香格里拉對話（Shangri-La Dialogue），此為印太地區最重要國防安全會議之一。該次會議共聚集來自28個國家的國防部長參加，其中最受關注無疑是美國國防部長奧斯汀（Lloyd James Austin）與中國國防部長董軍之間會晤，也是兩國國防部長時隔一年半後首次會晤。

在香格里拉對話期間，奧斯汀指出中國在台灣海峽和南海軍事活動引發地區緊張局勢。他強調，美國將繼續在這些國際水域進行自由航行，確保航行自由與遵守國際法。董軍則在發言中強調，中國不會允許任何國家在亞太地區挑起地緣政治衝突，並指責美國因支持台灣和菲律賓而引發摩擦。這樣相互指控亦顯見，美中雙方在印太地區對立核心焦點，並反映出華府與北京在地緣政治上的安全與戰略分歧。

正如新加坡總理黃循財於5月就職典禮上所言，從冷戰結束以來和平時代已經結束，這種局面不會再回來，取而代之的是一個充滿衝突和競爭的世界。在這種不確定的地緣政治背景下，該地區正目睹國防支出增加和各國軍事能力進一步發展的雄心。

中美分歧的安全觀

在香格里拉對話當中，美國印太司令部司令帕帕羅（Samuel Paparo）認為嚇阻是維護印太地區和平穩定「最高職責」。他主張「整合嚇阻」（integrated deterrence）戰略，這不僅涵蓋軍事力量，還包括經濟制裁、網路防禦和外交壓力等多面向國家安全手段。

帕帕羅上將進一步強調，透過加強與盟友軍事聯演、情報共享和展示團結一致決心，可以增強嚇阻措施可信度，並指出當美國與其夥伴國家站在一起時，集體力量和合作讓他們「永遠最強大」。這樣的論點則延續帕帕羅在5月初就職典禮上所言，中國在印太地區入侵和擴張是「非法、脅迫、侵略和欺騙」（illegal , coercive, aggressive, deceptive, ICAD），將與盟邦合作，並加強嚇阻中國威脅的論點一致。

相對而言，中國前外交部副部長崔天凱提出建立一種新型「平衡、有效、可持續」全球安全架構建議，以期應對如人工智慧和氣候變化等新興安全挑戰。他批評依賴嚇阻的做法，認為這會加劇大國對抗，並可能導致無法控制的軍備競賽。崔天凱強調應該建立一個基於「共同、綜合、合作、可持續」安全理念的全球治理體系，並提倡藉由加強國際間之互信和遵守現有國際規則來化解分歧，實現共同安全。

同樣的，崔天凱的全球安全觀也延續董軍「中國的全球安全觀」與習近平的「全球安全倡議」，強調構建人類命運共同體理念，以國際合作和解決全球性問題。這更為反映避免對抗態度，強調合作與對話之重要性。

也可以這麼說，美國倡導「整合嚇阻」維護現有國際秩序，而中國則提倡建立一個新的全球安全架構，顯示出兩國在戰略理路與目標存有相當差異。西方國家堅持維護基於規則的國際秩序，相對之下，中國主張創建一個更加公正的全球治理體系。這兩種立場反映中國與美國分歧的安全觀與對於國際秩序的看法。

對話後的潛在衝突焦點

政治正讓美國所強調的嚇阻變得更為複雜。華府認為北京近來在台灣海峽與南海的舉措正破壞現有國際秩序。在台灣海峽部分，解放軍才在賴清德總統就職後於台灣附近再次舉行圍島軍演，美方認為這是一次潛在入侵的「預演」。

在南海部分，在香格里拉對話前後，菲律賓指控該國船艦在南海領土爭議地區經常遭受中國海警船的襲擾。就在對話峰會的首晚，菲律賓總統小馬可仕警告，倘若中國行動導致任何菲律賓公民死亡，他認為這可能等同於一種戰爭行為，因為美國與菲律賓有著軍事聯盟的合作關係，並且這樣的事件可能牽連美國。小馬可仕表示，菲律賓公民的死亡雖不會自動觸發該條約，但他強調這將「極為接近我們所定義的戰爭行為」。

美國為維護現有國際秩序，奧斯汀強調美國正不斷深化安全夥伴關係網絡，並重新界定印太地區的「新安全時代」（new era of security）。他強調，美國與區域盟友，包括南韓、日本、菲律賓和印度，已經推出13項不同協議或倡議，同時強調美國對印太地區的確切承諾。

奧斯汀表示，華盛頓已從原有亞洲輻輪式（hub-and-spokes）軍事聯盟模式進行轉變，美國曾是這些聯盟中心。他說：「這種新的融合不是單一聯盟或聯合體，而是印太地區獨有一種組織，一系列相互重疊且互補倡議和機構，由共同願景和相互義務感所推動。」中國軍方代表景建峰則批評這是亞太版的北約，藉此維持以美國為主導的霸權地位。

然而，台灣海峽或南海並非唯一可能爆發衝突之處。中國繼續抵進釣魚台列嶼，並在中印邊界採取挑釁行動，增加戰爭的可能性。此外，北韓因空飄穢物進入南韓，讓兩韓之間緊張局勢再次升高。簡而言之，如果其中任何一個地方爆發戰爭，都可能使中美陷入直接武裝衝突。

美中關係的「跬步」

在今年的新加坡香格里拉對話會上，中美兩國國防部長的會晤較去年增加。在去（2023）年的香格里拉對話會上，中美國防部長並無舉行正式會談，奧斯汀僅與中國前國防部長李尚福臨時握手，這樣行為甚至被視為不友好的舉動，李尚福也指出，「中美如發生激烈衝突，將是世界『不可承受之痛』」。

而在今年5月31日至6月2日舉行的第21屆香格里拉對話期間，奧斯汀與董軍進行長達75分鐘會談，此次會晤被視作積極的微幅進展。華府與北京希望藉由此舉來減少雙邊安全關係中不確定性因素與挑戰，以軍事對話來緩和印太地區緊張局勢。

隨著地緣政治緊張局勢螺旋式上升，特別在超級大國之間，缺乏制度化溝通管道已成為區域風險之一。2022年，美國時任眾議院議長裴洛西（Nancy Patricia Pelosi）訪問台灣後，中國停止所有與美國的軍事溝通。然而，經過2023年11月以及後來亞太經合會（APEC）峰會期間兩次會晤後，習近平和拜登同意重建雙邊溝通機制。

美中之間直接軍事對話，將有助於防止在台海兩岸和南海等地區可能導致衝突，這顯示雙方致力於緩解緊張局勢的共同立場。此外，軍事溝通計畫將包括危機管理和學術交流，展示兩國願在多個層面上加強交流。儘管美國政府仍將北京視為其主要競爭對手，但現階段兩國均有追求建立穩定關係的共同利益。目前，美國正處理烏克蘭和迦薩走廊衝突，而中國則面臨經濟增長放緩問題。

特別是，五角大廈積極促進美國印太司令部司令與中國南部和東部軍事戰區司令員之間的對話。今年4月，美國與中國的國防部長通過電話會談，為在新加坡香格里拉對話前設立合作基調。美國國防部期望在未來幾個月將見證雙方戰區指揮官之間重新啟動電話對話的進展，並計畫在年底前成立危機溝通工作組。

美中關係正經歷從1979年建交後最險峻局面。包括裴洛西訪台、2023年2月中國高空氣球在被擊落前飛越美國、今年正逢美國的大選年以及拜登持續對中國進行關稅戰等。而在目前國際緊張局勢中，即使是最基本對話也是必要的。畢竟有限交流，也能為避免誤解和潛在衝突提供重要的預防措施。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中天新聞網、中時新聞網言論頻道同步刊登）