國戰會論壇/滕昕雲》「戰略」與「政策」在決策位階上從屬關係的思辯

文/滕昕雲

「戰略」與「政策」，是兩個常常被相提並論之專有名詞。由於政策一詞係來自政治學相關領域，其在若干場合之使用上甚至有和戰略研究中的「戰略」之意涵相近，以致兩者概念或有混淆不清處，而兩者間有無關聯，如有其又為何，亦莫衷一是。例如國家安全政策（national security policy），即有論者指稱，其和「大戰略」（Grand Strategy）的概念一致。美國戰略學者馬泰爾（William C. Martel 1955~2015）一針見血的指出，長久以來學界未能妥善處理「大戰略」的原因，就在於對「戰略」、「大戰略」和「外交政策」之間相互關係的爭論，以及未能將這些概念進行正確的區分。

事實上，許多在這方面概念與定義上的歧異，根本來自學術界各學派之間研究途徑與發展脈絡上的獨特性，導致了各家對於同一議題存在有不同的認知與理解。本此，本文將依循古典戰略學派的脈絡與觀點，來對「戰略」、「政策」這兩個概念進行釐清，並探討出兩者間的關係，及其在決策位階上的從屬關係。所謂的「古典戰略」，即是講求運用軍事手段以達成政策目標的藝術與科學。

普魯士兵聖克勞塞維茨的傳世大作《戰爭論》（Vom Kriege），可以算是古典戰略學派近現代研究的立論基礎。古典戰略學派所定義的軍事手段，係以克氏《戰爭論》中所詮釋的戰爭型態，作為分析的基礎。在《戰爭論》中，克勞塞維茨提出了「戰爭不外是政策以其他手段的延續」的名句，彰顯了戰爭與政策間手段與目標的關係。克氏的這句名言也可做另一種詮釋，那就是「戰爭是『政治』以其他手段的延續」。這裡的「政治」，泛指一切人類文明的各類國家活動，諸如文化、公共行政、經濟、外交、軍事，甚至意識形態與價值觀念都屬之。故「戰爭」就是國家所欲達到的廣泛性目標（政治、文化、經濟、外交……）而以單一手段（軍事武力）來強迫實踐的國家行為。

既然「戰爭是政策的延續」，而戰略即是「使用軍事手段達成戰爭目標」，那麼「戰略就是達成政策目標的手段」，這個定義也就彰顯了古典戰略的政治本質。按照這種對戰略的詮釋，19世紀當時的戰略通則即是「政治指導，軍人實施；當兩者衝突時，由政治決策者決定」。而戰略雖聚焦在軍事手段達成政策目標的範疇內，決策者很難不將外交所形塑的外在局勢，納入在戰略制訂的過程中作為主要之考量因素。戰爭是主權國家間外交作為失效/失敗後所採行的延續方案，而戰爭的結束亦需要外交折衝，以形塑終戰後的國際秩序。至於是採取外交或者戰爭手段來解決爭端，乃政治/政策階層的決策所致。

這種「外交－軍事」的戰略運用模式，將戰略的內涵從軍事延伸至外交，即構成了爾後發展為「大戰略」的基礎條件。現代的戰略體系，早已超越了純軍事觀點的傳統侷限，而擴展至外交、經濟、心理等等領域範疇之內。大戰略不僅著眼於戰爭或戰爭準備，也看到戰後的和平；換言之，大戰略是跨越戰爭與和平全光譜的總體國家戰略作為。法國戰略家薄富爾指出，歷史上總體戰略總是迫於形勢採取其最有效的工具，諸如經濟、外交、政治，或者軍事，僅當武裝部隊本身能夠帶來決定性時，其角色才能躍居凌駕於其他領域之上。如何選擇有效的戰略工具，即取決於政策/政治指導的規範。

既然古典戰略體系中，戰略服膺於政策的指導是為定論，故在古典戰略體系中，一國決策者在進行戰略決策的過程中，將會是依循著以下之流程進行：

認知「國家利益」→確定「國家目標」→形塑「國家政策」→制定「國家戰略」

前面的兩個步驟，係國家決策者對於所處之外部環境的一種主觀描述與期望，國家利益與國家目標確定後，即可進一步形塑出一國大政方針的國家政策，律定未來國家行動的指導原則與途徑規劃。這時即再以國家政策為本，制定出合宜的國家戰略，付諸具體實踐。這整個一套是一種動態的過程，具有可逆性，下一階段產出的影響，會反饋至上一階段的醞釀過程，而再導出更新的結果，如此循環不息。

這套戰略決策的運作過程實例，可以一次大戰直前英國國家戰略之發展與實務遂行以為說明：

國家利益：維持日不落帝國（The Empire on which the Sun never sets）之永續生存

國家目標：發展大英帝國之海權地位

國家政策：歐陸上的權力平衡

國家戰略：與法國同盟，抑制德意志帝國的擴張，維持比利時中立地位

淡江大學戰略研究所故鈕先鍾榮譽教授曾對「戰略」下了如是的定義：

「戰略是一種思想、計畫、行動。」

此即是鈕先鍾所謂的「戰略三重奏」。也就是說，戰略的起點是思想（thought），終點是行動（action），而聯繫兩者之間的過程則為計畫（plan）。思想、計畫、行動三者代表戰略不同的層次，但事實上又還是三位一體，綜合構成完整的戰略體。由於政策指導戰略、政策產出戰略，故在鈕先鍾的戰略三重奏中，政策指導在轉換為戰略的「思想階段」時，必有相當部分的延伸或交集之處。有鑑於此，在現代大戰略體系中，政策與戰略指導之間的分際已經趨於模糊了，這點在「政策」與「大戰略」兩者之間尤為如此。所以法國戰略大師薄富爾才會提出「何處是政策的終點和戰略的起點？」的疑問。

總結而論，從古典戰略體系的觀點而言，政策指導戰略，是完整的戰略決策過程中的必由之路。古典戰略學派強調，戰略必然具備政治屬性。這起源於古典戰略使用軍事手段達成政策目標的定義。儘管現代戰略體系已發展至超脫軍事領域的「大戰略」，戰略體系只是向其他領域擴張，而其本質並未有所改變。

（本文為《「戰略」與「政策」在決策位階上從屬關係的思辯 以鈕先鍾戰略思想體系之角度探討》之刪修節錄版，原發表於淡江大學國際事務與戰略研究所「第二十屆紀念鈕先鍾老師」國際學術研討會。作者為滕昕雲博士，台灣國際戰略學會研究員）