中國實施海警法 會在南海點火嗎？

文/蕭衡鍾

中國通過海警法授權海警船可以向進入大陸水域的外國船隻開火，雖然此法可以幫助中國在海軍不能到達的海域建立準軍事存在，卻也引發各國不安。菲律賓和另外幾個南海聲索國宣稱擁有主權，菲律賓已經就此事提出正式抗議，稱這項法律的通過等於是口頭宣戰，日本防衛大臣岸信夫也表示，日本對中國的這個新的法律持強烈懷疑態度，認為它完全不可接受。

中國海警船授權開火對區域的影響

中國海警，從責任上講是負責維持特定海域的秩序，但這項法律則授權這支部隊在中國聲稱擁有主權的水域可以登上外國船隻進行檢查，並拆除他國在中國礁島上修建的所有建築。此外，這項法律還授權海岸警衛隊可以根據需要建立臨時禁區，以阻止外國船隻和人員進入相關水域，該法旨在遵循國際公約，而不是針對特定國家，所以這個事情顯然已經在中國的待辦清單上等待很久了，其目的是為了提高中國的法律戰水平。

海警被稱為中國的第二海軍，規模超過1000噸的大型巡邏艦隊超過130艘，同時也是世界上最大的海岸警衛隊，整體船隻數量已從2010年的60艘增加了一倍以上，其大多數新船不僅配備了直升機設施和水砲，還配備了30毫米和76毫米火砲。中國海岸警衛隊還可以召集70艘500噸以上的船隻，進行難度更高的海上作業。

中國的動作對越南、馬來西亞、印度尼西亞和菲律賓都產生了影響，因為這些國家長期以來都宣稱對南海的部分地區擁有主權，而中國則宣稱它對幾乎所有資源豐富且具有戰略意義的水域都擁有管轄權；日本學者更認為，這不僅涉及台灣和南海，而且還涉及到日本控制的位於東海的釣魚台列嶼。因此，對於中國的舉動，可能會促使南海各國，重新考慮自己的法律以作對策，謀求在相互之間和跟外部力量之間保持接觸，從而維持南海的和平與穩定。

新的海警法給了中國在南海採取行動提供了一定的法律依據，也強化了北京自我定位的海洋穩定促進者的形象，似乎也有要測試一下美國的拜登新政府是否會為南海和東海周邊國家出頭的決心。但中國在南海部署噸位更大、戰力更強的海警船隻，顯示出區域海事糾紛的嚴重升級，隨著中國加大對小國和弱國事務的介入，讓中國對控制局勢升級的信心有了進一步的增強。

問題是，如果中國海警向南海的一艘外國船隻開火，那麼，在南海擁有強大海軍力量的美國將會如何反應。在菲律賓對中國新法律提出抗議的一天後，美國國務卿布林肯便提出承諾，表示當在南中國海發生武裝襲擊時，美國會向菲律賓提供支援。對此，中國學者認為，美國似乎在鼓勵菲律賓與中國發生衝突，但是當發生武裝衝突時，菲律賓是否真要充當美國南海政策的大砲，還需要審慎思考。

中國應為劃設南海防空識別區作準備

中國頻頻加強於南海島礁的擴島工程，南海艦隊亦增加艦艇駐留巡弋南海數量，中共中央軍委高層更屢赴南海島礁巡視，這些中國在南海的諸多作為加深周邊國家疑慮，還促成東協國家聲明要求中國停止在南海擴建島礁之行為，以免加劇此區域緊張局勢。

迫於國際社會壓力，使時任中國海軍司令員吳勝利在2015年4月29日與時任美國海軍作戰部長格林納特(Jonathan W. Greenert)上將視訊通話時表示，未來島礁各項設施建成後，觀迎他國使用南海島礁設施從事救災與人道救援等行動，並重申中國在南海島礁建設，不會威脅南海地區航行和飛越自由。

然而，當前區域各國所憂慮的是，除了中國在南海擴建島礁將改變此地區戰略態勢外，更關切中國是否會如2013年11月23日宣布劃設東海防空識別區一般，在未與鄰國協商的情況下，突然宣布劃設南海防空識別區。由於當時在宣布劃設東海防空識別區時曾宣稱「將在完成相關準備工作後，適時設立其他防空識別區」，中國在南海的作為引起周邊國家關注，各國密切注意中國是否會在南海地區劃設防空識別區及宣布劃設之時機。

中國國防部發言人曾於2013年宣布劃設東海防空識別區時表示，劃設防空識別區之目的是捍衛國家主權和領土、領空安全，維護空中飛行秩序，這是中國有效行使自衛權的必要措施，不針對任何特定國家和目標，不影響有關空域的飛越自由。因此，劃設南海防空識別區讓中國空軍得以於南海地區攔查識別美方軍機，逼迫其空中偵蒐行為遠離中國沿岸，符合中國捍衛東南沿海領土領空安全之需求。

雖然劃設防空識別區雖著眼於軍事安全需求，但亦須考量外交、政治等層面之影響。對中國而言，南海防空識別區並非僅是涉及中國於東南沿海之領土領空安全而已，更涉及兩岸和東協諸國之南海主權主張，其外交政治層面的影響遠大於軍事安全需求。

中國雖存在劃設南海防空識別區的需求，但現階段公開宣布劃設此區將遭致各國在政治外交、軍事及經濟貿易上的報復，在實質戰略利益上弊大於利。在無明顯內部政治壓力存在下，中國應不致於在短期內宣布劃設南海防空識別區。

另從中國近期在西沙永興島及南沙諸島礁大規模填海造陸的動作視之，中國係以「跳島戰略」將其空中武力逐步從海南島前推至永興島，以控制南海北部空域，並於必要時再前推至永暑礁以控制南海南部空域，落實南海主權主張，南沙島礁建設完成會讓中國得以強化其在南海的空中作戰能力，但至於是否因此將整個「九段線」空域劃設為防空識別區則有待觀察。

對此，美國參議院軍事委員會主席馬侃(John McCain)生前曾經指出，中國在南海地區完成造島工程後，將會推動軍事化並宣佈設立南海防空識別區，以進一步鞏固南海勢力範圍；華府智庫「戰略與國際研究中心」發表的《亞洲海事透明度倡議》(AMTI)報告中亦指出，中國在南海填海造地面積日益增加，同時中國在永暑礁建造的3,110公尺長跑道將可供戰略轟炸機起降。

面對國際上對於中國有可能採取進一步行動以掌握對南海控制權的疑慮，中國駐美國大使崔天凱則也曾回應表示，中國「有權設立」南海防空識別區，至於何時設立，取決於局勢判斷。

總之，中國在南海問題上主要的轉變點是在習近平接任國家主席後，外交策略上由原本的被動改為主動，低調轉換成檯面化，主要原因是綜合國力提升所帶來的國家自信，因此有了態度上的轉變。

雖然在外交、經濟策略上仍延襲「和平發展」的概念，倡議相互尊重、平等互利、合作共贏，用「銀彈」代替「子彈」，用經濟影響力取代軍事影響力的唯物主義思維，但是在軍事策略上，由於中國的軍事實力就全面衝突與全球部署而言，似乎仍與美國有一段距離的差異。    

因此，中國的南海島礁造島作為、甚至試圖建立南海防空識別區的舉動，呈現出中國軍事力量延伸到南沙群島的象徵意義，同時中國也藉由其經濟上的影響力，在南海拉幫結派舉行聯合演習，意圖與以美國為首的國家互別苗頭，構成了中國在南海區域的「軟硬兩手」策略。

（作者蕭衡鍾/台東專校通識教育中心助理教授、台灣國際戰略學會研究員，本文為國戰會專稿）