國戰會論壇/蔡裕明》經營非洲 台灣有利可圖？

文/蔡裕明

蔡英文總統於9月5日至8日訪問非洲友邦友邦史瓦帝尼，並參與史國55年國慶。此行的「邦誼同慶．合作永續之旅」為蔡總統5年內第二次訪問史國，並提出「非洲計畫2.0」。在蔡總統訪問史國期間，有來自非洲的11國國家領袖或政要，以聯合聲明或媒體貼文方式，歡迎蔡總統訪問非洲，並且肯定台灣在文化交流與數位科技方面的合作。

這些合作計畫原為民進黨政府於2018年所提出「非洲計畫」的一部分，旨在強化與非洲國家的合作關係。原本的構想是認為非洲有許多僑胞已建立穩固基礎與合作項目，政府可與公民營機構合作開展實質性工作，擴展台灣在非洲的能見度。

非洲的重要性與戰略價值

長期以來，非洲一直被視為「被遺忘的大陸」，通常與貧困、衝突以及有限的戰略重要性聯繫在一起。儘管非洲一直處於邊緣地位，但近年來在戰略上越顯重要。這是因為非洲擁有豐富的自然資源、穆斯林極端主義組織的擴散，以及北非與漠南非洲互動的增加，這些因素均促使外部大國重新關注非洲。儘管有關於美國與中國在非洲地區可能發生地緣政治對峙狀況雖言之過早，但的確許多域外大國已經開始介入非洲相關事務。

例如，金磚國家（BRICS）於8月22日至24日於南非召開高峰會議，約有40個國家擬申請加入金磚國家，這些國家多為傳統意義上的不結盟國家，進而可能改變原本的地緣政治平衡。此外，剛剛於印度所舉辦G20高峰會議上，通過納入由55個國家所組成的非洲聯盟（African Union）成為永久成員，藉此擴大「全球南方」的地位與發言聲量，讓印度自詡為全球南方的代言國。

在拜登就任美國總統後，華府也開始檢討長期忽視非洲的問題，這才有拜登於2022年12月舉辦美非峰會時表示，將「全面投入」（All in）非洲的未來。美國與非洲的合作項目與計畫內容，將包括公共衛生、基礎建設、企業與科技等項目，以及美國國際開發金融公司擬投資2.5億美元，用於剛果與尚比亞透過安哥拉的洛比托（Lobito）鐵路走廊，這將有利於鄰近國家在農業、數位基礎設施及擴大電力供應。中國則以將中非合作論壇作為中國與非洲國家關係的經貿平台。這些作為已讓非洲國家可能從世界體系論者的邊緣國家融入當代的國際經貿體系。

台灣的「非洲計畫」與後續發展

台灣在非洲地區目前設有史瓦帝尼王國大史館，以及駐奈及利亞、南非代表處，及駐開普敦辦事處、東非索馬利蘭代表處、在西非的象牙海岸等駐外館處，並且非洲多國友我國會議員組成的「福爾摩沙俱樂部」（Formosa Club），這些均在促進雙邊關係互惠關係，以及提高台灣在非洲的能見度。

2018年蔡總統訪問非洲後提出「非洲計畫」，並於2018年7月由中華民國國際經濟合作協會與KPMG（安侯建業）會計事務所合作舉辦「投資南部非洲，開創新商機」研討會，隔年國際經濟合作協會再前往南非、史瓦帝尼、莫三比克等國，考察農畜牧業、化工業、營建工程、電子產業、網路服務、機械器具、製藥及玻璃等產業的商機，分享「台灣模式」的發展經驗，並對於在非洲的台商提供僑務與急難救助。

此次隨同蔡總統訪問史瓦帝尼還有經濟部長王美花與高雄市長陳其邁，目的在簽署台灣與史國在婦女賦權創業、締結姐妹市與興建戰略儲油槽等合作文件。在《婦女創業小額信貸循環基金瞭解備忘錄》方面，有關於婦女賦權與性別平等上已是台灣高度重視的問題，我國則希望藉由此項議題提供資金協助婦女創業，使其得以發展自身的事業。

在《高雄市與姆巴巴內市（Mbabane）締結姊妹市協定》方面為台灣與史瓦帝尼的兩個主要城市締結姊妹市，姆巴巴內市為史國首都，這不僅是兩個中央政府之間的關係，更有可能加深兩國間的城市外交與城市合作，未來將由史國青年至高雄市擔任外籍英語教學人員授課擴充高雄的雙語能量。而在《海外工程公司與史國石油公司工程總承包合約》方面，由於目前史國的石油存量僅1天半，台灣將協助在史瓦帝尼興建戰略儲油槽，從而使史國的能源供應更加安全，並協助穩定史國的油價與物價。

深耕與發展台灣在非洲的能見度

除了蔡總統此行訪問史瓦帝尼外，索馬利蘭貿易及觀光部長薩德（Mohamoud Hassan Saad）於今年7月底曾訪問台灣，與台灣簽署《台索促進商業及貿易關係瞭解備忘錄》，將進一步加深台灣與索馬利蘭間貿易關係。

台灣對於非洲的政策約略可分為三個階段。在第二次世界大戰後，非洲擺脫過往殖民主義的限制紛紛獨立，於是從1950年代開始台灣對於非洲新獨立的國家提供農業和技術培訓及援助，更在1989年天安門事件後，台灣復利用自身的經濟實力增加在非洲與其他地區的影響力。但在冷戰結束後，以「反共」為理由的外交承認競逐顯已過時，而許多非洲或拉丁美洲國家與台灣保持外交關係的理由也不復存在，中國強勢的「一個中國」原則讓台灣逐漸失去非洲原有的邦交國，而非洲的政治菁英也在這過程當中習得從北京與台北的外交角力當中取得自身的利益。這種「左右逢源」以提供財政援助的方式換取非洲國家外交承認的「金援外交」，在兩岸關係緊張時期尤為常見的舉措。

2000年之後台灣政權的和平輪替，同時民進黨籍的陳水扁總統開始對於非洲和中美洲的邦交國進行國事訪問，藉此穩固彼此間關係。然而，中國將非洲視為重要自然資源的來源地與潛在市場，其維和部隊在非洲的成效以及協助第三世界國家擺脫貧困的作法，的確提供不同於美國或歐洲國家的援助選擇，並漸獲得許多非洲國家的支持。為提高台灣在非洲的能見度與擴展國會外交職能，我國立法院也於2016年成立「台灣與非洲國會議員聯誼會」，協助政府擴展與非洲國家的外交關係。

在過往的十餘年期間，戰爭與戰略的本質已漸趨改變。藉由美軍在沙漠風暴行動和伊拉克自由行動中的主導地位，以及俄羅斯對於烏克蘭的「特別軍事行動」來看，直接的軍事行動往往代價昂貴，而且不見得能夠取得一定的效用。與其直接針對中國在非洲的金錢攻勢作法相左，不如調整為，台灣應該發揮「自由、開放與民主台灣」價值，以台灣自身的諸多優勢，例如，公共衛生、醫療、婦女賦權、教育文化、青年教育、智慧城市、智慧農業、綠能減碳，或近來所提倡的ESG或數位轉型等面向，協助非洲國家進行科技轉型或數位轉型，均是未來我國可以著墨之處。

非洲正成為21世紀的新興市場，如製造業、農業、自然資源開發和基礎設施等，皆是可能的發展機會。然而，非洲也是一個高風險市場，包括各種商業風險，如，匯率波動、政府與公司治理問題、商業法規未與國際接軌以及政治不穩定問題，而且鐵路與道路的基礎設施也明顯不足，均成為各國企業前往投資的障礙。台灣未來與非洲尋求更進一步合作的機會，不僅從短期角度，更應從長遠與戰略角度看待，建立相互信任的夥伴關係，否則不會有利可圖。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）