國戰會論壇：羅慶生》如何抗中？ 美國戰略家的焦慮

文/羅慶生

拜登上任後將如何應對中國挑戰？這不僅是美國政壇高度重視的議題，也是全球矚目的焦點。跡象顯示，雖然「對抗中國」成為美國兩黨共識，但「如何抗中」卻缺乏普遍同意的構想。

美國戰略家應對中國崛起其實有一套理則。從早先的「圍堵、交往」、歐巴馬的「亞太再平衡」，再到川普的「印太戰略」，都有脈絡可循。但現在則眾說紛紜，分歧日甚，甚至顯示出某種程度的焦慮。策訂一個具連續性、兩黨都同意的「中國戰略」，現已成為華府智庫的當務之急。

目標是推翻習近平統治？

1月28日大西洋理事會（The Atlantic Council）發布了一篇＜更長電報 – 走向一個新的美國對中戰略＞（The Longer Telegram – Toward a new American China strategy）的文章。這篇字數高達25,000字的文件是「美國前政府高官」以匿名方式發表。用「更長電報」標題，是引用當年喬治•肯楠（George F. Kennan）從美國駐莫斯科大使館發出「長電報」的典故。這位外交官後來以「X」筆名提出圍堵理論，成為冷戰時期美國對抗蘇聯的戰略基礎。

這篇報告同樣有此野心。作者表明他試圖提出一個完整的、兩黨一致的、可指導未來30年的「中國戰略」。但令人矚目的，這位共和黨前高官提出的戰略目標並不是遏制「中國」，也不是「中共」，而是鎖定習近平個人。

作者認為，美國面臨的最大挑戰，是「在習近平主席和總書記領導下日益專制的中國崛起」，因此美國的對中戰略應該是要讓中國回到2013年以前的道路，因為在習近平上任之前的5任中國領導人，都能與美國合作。

講白了，就是要推翻習近平的統治。作者認為這目標之所以可行，是因為中共內部已嚴重分裂，中共高官對習近平的政策方向感到困擾，並對習近平無休止的要求絕對忠誠感到憤怒。他指出：「無數事例表明，存在著對習近平的這種深刻而持久的懷疑」。

這個構想的確有機會成為兩黨共識。因為「交往促變」一向是民主黨的中國政策主張，《紐約時報》專欄作家紀思道（Nicholas Donabet Kristof）即曾撰文，建議拜登「把習近平和中國分開看；批評前者，而不妖魔化後者」，以避免冒犯整個中國，迫使官員們不得不團結在他們的領導者周圍。如果兩黨菁英都有類似看法，意味著該觀點在華府政治圈已經有廣泛討論，無分黨派。

但以推翻競爭對手領導人作為大國博弈的戰略目標，是一件很奇怪的事。美國戰略家們似乎並不瞭解中國，也不瞭解中共。中國崛起的核心理念是「中華民族的偉大復興」，但這不是習近平提出來的口號，而是從鄧小平開始，歷屆中共領導人不斷強調，且為大多數中國人所共同期望的夢想。即便習近平下台，中國崛起挑戰美國的形勢仍然不會改變。復旦大學教授沈逸諷刺美國戰略家為「活化石們」，不是沒有理由。

不過最重要的是，這種競爭戰略喪失道德高度。美國對外國勢力涉入國內選舉一向非常反感且嚴厲以對，自己卻推動導致對手政變的計畫，而不是以實力或策略光明正大的贏得競爭，恐怕難以說服盟邦支持。美國開國先賢如果地下有知，或許也會對當代戰略家們的墮落而感到失望。

美國戰略家到底在焦慮什麼？

美國為何會出現這種墮落的戰略思維？戰略家們到底焦慮什麼？首先可從川普政府的對抗經驗理解。

川普處理事務的非建制模式雖然讓很多美國人反感，但在中國事務上，多數人都同意川普的貢獻。因為他讓美國人醒悟已經面對中國崛起的挑戰，對抗中國成為華府共識。

依據歷史經驗，既有霸權要遏制新興強權挑戰，最有效且經常使用的手段，就是在有軍事優勢時動武。美國雖然相對中國有軍事優勢，卻將戰爭視為「修習底德陷阱」，認為即便戰勝也可能兩敗俱傷而喪失霸權，因而盡量避免。

因此川普「印太戰略」的核心概念就是支持盟邦對抗中國，以創造美中直接衝突的緩衝空間。將「亞太」概念發展成「印太」，也是為了協助印度崛起，為聯合抗中創造條件。拜登態度同樣如此，他在接受CBC新聞網訪問時表示：與中國「未必會出現衝突，但將會有場極端的競爭」。紀思道也建議拜登要掌握競爭尺度，對付習近平並降低戰爭風險。

但如果戰爭成為禁忌，則所有軍事安全上的競爭就變得毫無意義。在南海或台海的自由航行，看似熱鬧滾滾或者成果顯著，實際上卻改變不了中國崛起的趨勢。中國軍艦仍然愈建愈多，去年數量已超過美國。

川普因而將競爭主戰場轉向經貿領域。但這是中國強項，在貿易戰與新冠疫情夾擊下，反凸顯中國強大的經貿實力。2020年中國貿易順差達到5,350.3億美元，為1950年以來次高；美國則是逆差6,787億美元，年增17.7%。全球資金也持續湧入中國，2020年中國外商直接投資（FDI）達1,630億美元，超越美國的1,340億。

比較有成效的部分是科技戰，在出口及投資限制下，川普全面打擊中國高科技領先企業。中國以半導體為核心的科技發展陷入困境，但也激發出擺脫對外依賴的雄心，長期觀點對中國未必不利。遭美國以洪荒之力封殺的華為公司也並未因此倒閉，2020年仍交出營收年增11.2%，獲利年增10.4%的成績。

這就是美國戰略家焦慮的地方。如果那麼擅長搞事，連讓群眾攻進美國國會這麼難以想像的事件都策動出來的川普，都無法遏制中國崛起的氣勢，那麼遵守遊戲規則的拜登如何讓美國重新獲得競爭優勢？從堡壘內部顛覆的極端構想就成為一個主要選項。

另一個極端的選項是戰略克制（Strategy of Restraint）。如果用盡各種攻勢手段都無法取得成果，那麼或許就該退後一步，重整實力再圖進取。美國智庫蘭德公司2月初發表的一篇＜實施克制：美國區域安全政策的改變與如何操作克制的現實主義大戰略＞（Implementing Restraint Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint）報告引起注意。

這篇報告認為，中國、俄羅斯、北韓、伊朗、巴基斯坦和非洲對美國的安全威脅都被過度誇大。衰弱的俄羅斯不會入侵西歐，中國如果統一台灣也不會導致區域稱霸、奪取釣魚島也不會導致美日同盟解體，因而主張美國應採取「克制的現實主義大戰略」，從全球熱點撤出大部分軍隊，只保留維持平衡的威懾力量和核保護傘。

戰略克制很容易被理解為退讓，意味著承認中國崛起且相當程度的讓出美國霸權。蘭德公司自己審議這篇報告，即批判作者的威脅評估及假設，與冷戰結束以來美國大戰略的決策者不同；認為作者雖指出東亞、歐洲或波斯灣強大國家的崛起將危及美國的重要利益，卻沒有為決策者提供如何知道這種威脅正在出現的指導。因而建議戰略克制的擁護者需要擴大其邏輯，並進行更多分析。

不過這是學術審查的觀點，指出這篇論文分析上的缺失以及需補強之處，並未否定其作為戰略選項的可行性。因為作者提出戰略克制的前提無法忽視：美國正面臨著若干國家的安全挑戰，「同時」聯邦預算也因為公共衛生和基礎設施危機而面臨壓力。

對中戰略的真正問題是「財政」

雖然許多觀點認為限制美國對中戰略的主要因素是「內政」；但其實不然，真正問題是「財政」。大選雖造成美國社會的嚴重分裂，但對中強硬卻是無分藍、紅都支持的。被疫情所困的美國人希望政府能懲罰中國最初隱瞞疫情而造成他們的傷害，這是為何拜登上任後，中國政策不敢輕易更動「川普遺產」的原因。但要懲罰中國，財政上能否配合，就成為主要問題。

美國2020財政年度為了因應新冠疫情，政府大手筆撒錢，聯邦政府赤字高達3.13兆美元，為史上之最。這還不包括拜登上任後推動的1.9兆美元紓困計畫。這使美國國債在2020年10月底已達23兆美元，估計2021財年結束將超過25兆美元。

25兆美元國債對政策的限制是什麼？是聯邦政府必須付出高額利息而排擠必要支出。美國現在利率接近零，問題還不大，但那麼低的利率水準無法長期維持，如果利率漲到3%，聯邦政府每年利息支出將超過7,500億美元。要知道2021年美國國防預算也不過7,405億美金，台灣更只有130億美金。

理論上疫情結束後，美國政府必須撙節財政支出，否則美元地位將受到質疑。問題是拜登還有許多乾淨能源、社會福利的競選承諾要實踐，包括4年投入2兆美元推動再生能源，以及擴展「歐記健保」涵蓋率達到97%。再加上潛在的利息支出，財政勢必有所取捨。

和共和黨不同，民主黨政府較重視環境、生態與社會福利，因而前兩任民主黨政府解決財政赤字都是打軍費的主意。柯林頓1993年上任時國防預算佔總預算的20.7%，到1999年只剩下16.1%。歐巴馬上任後雖持續反恐戰爭的軍費需求，但上任第3年也提出5年內削減780億美元軍費開支的預算計畫。拜登現在面臨的財政更為困窘，預判未來軍事支出只會減少，不會增加。

用中國的歷史經驗描述：大疫之後必須休養生息，如何能再起大兵？形勢比人強。美國遲早要接受某種程度的戰略克制，爭議只在紅線要畫到哪裡，台灣在不在內？

風向其實已經在變了。主張戰略清晰，直接將台灣畫入紅線的聲音愈來愈小；將台灣視為「全球最危險的潛在戰爭起火點」，強調協助台灣「自我防衛」而不是「協防台灣」，且不要「刺激中國對台灣發動攻擊」的主張，正逐漸成為主流。雖然拜登口頭上強調對中國「極端競爭」，實務上卻試圖改善美中關係，春節前夕和習近平通話，其實就有「拜年」的溫馨。台灣體會到了嗎？

（作者羅慶生/台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）