國戰會論壇/柳金財》《台灣國際團結法案》影響效應有其侷限性
文/柳金財
7月25日美國眾議院通過《台灣國際團結法案》（簡稱團結法），此法案係植基2020年3月生效《台灣友邦國際保護及加強倡議法》（簡稱台北法）條文進行增修，主張「1971年的聯合國第2758號決議無涉台灣」。毋庸置疑，自第2758號決議承認中華人民共和國政府是中國在聯合國的「唯一代表」，中華民國政府被迫退出聯合國後，中共便運用此決議，作為建構國際社會「一中體制」的正當性及合理性基礎，致台灣國際空間越趨於萎縮。
大陸當局運用第2758號決議，主張「一個中國原則」，有效拉攏台灣正式邦交國，及排除台灣加入任何以主權國家身份為基礎的國際組織，在許多政府間國際組織對台灣採取完全排他性零和遊戲。現美眾議院通過《團結法案》，意在阻止大陸打壓阻礙台灣參與國際組織、反制片面改變台灣地位，保障協助台灣持續參與國際事務，尤其這三年爆發新冠疫情台灣難以有效積極參與世界衛生組織，以貢獻其衛生防疫專業、技術及經驗。
從2022年8月美國眾議院議長裴洛西訪台，到今年4月蔡英文總統過境美國會見眾議院議長麥卡錫，確實美國國會十分力挺台灣，現通過《團結法》有助於台灣國際空間拓展嗎？還是反而助長中美、兩岸對抗呢？中共二十大後對台政策在《總體方略》指導下，提出「反分裂、反干涉」雙主軸策略，一方面強化對台獨勢力遏制及打擊，另一方面反對外部勢力干涉，避免「台灣問題國際化」，顯然《團結法》一旦實施，勢將衝撞兩岸關係及中美兩大國關係。然則，就實際政治效果及影響力來說，恐怕有其侷限性。
眾議院透過口頭表決通過《團結法》，該法主張聯合國大會第2758號決議不應涉及限制台灣的國際參與，未來美將援引《團結法》，對抗大陸在國際組織試圖援引第2758號決議案，壓縮侵害台灣國際參與空間。《團結法》意在重申美國會對台灣的承諾，反對大陸利用國際組織扭曲台灣地位，在《台北法》基礎上，有力支持「台灣在全球舞台上的合法地位。」
問題是，自從通過《台北法》後，台灣邦交國維持及國際參與空間，並沒有明顯增加，不僅美國介入效應有限，反引發大陸嚴重關切。蔡英文總統執政逾七年，因不承認「九二共識」，兩岸當局已無「外交休兵」，台灣邦交國遭遇「雪崩式斷交潮」，從22個減少9個僅剩13個。針對中南洲與台斷交國家，即使美國召回其當地國大使表達高度關切，也無助於台灣在此區域維持正式外交關係，甚至實質關係也不易維持經營。
此外，7個以中華民國名稱的代表處，被迫變更台灣或台北經濟、文化辦事處；既往在「九二共識」前提下，台灣尚可參與國際民航組織、國際刑警組織及世界衛生組織大會機會也被取消，尤其針對參與世界衛生組織大會，無論美國大聲呼籲諸多民主國家支持台灣，包括日本、加拿大、澳洲及歐盟公開支持台灣參與，但仍是不得其門而入，更何況美國本身在世衛大會也無提案協助台灣加入。
最近台灣申請參與加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP），美國本身並非成員國，對台參與也是愛莫能助。即使涉及台美間簽署相關協議，美國因「大陸因素」也並未對台鬆手。例如，台灣並無法與美國簽署「雙邊貿易協定」（BTA）及「自由貿易協定」（FTA），也無法參與美國主導印太經濟框架（IPEF），僅能參與非正式「台美21世紀貿易倡議」。即令美國信誓旦旦宣稱鼎力支持台灣，往往也會是「口惠實不至」，猶如緣木求魚般。從美國呼籲友邦支持台灣參與世界衛生委組織，召回與台斷交之當地國大使，對台灣國際參與空間拓展及鞏固邦交關係，其影響似乎相當侷限性。
美國國會為表達對台國際參與空間支持，否認及解構大陸運用「一中原則」所建構國際社會體制，這等於是公開挑戰大陸基於「一中原則」對其國家主權獨立及領土完整之政治聲稱。大陸運用從「一中原則」到「九二共識」，致台灣在外交上節節敗退，無論是從蔣中正、蔣經國、李登輝或陳水扁及蔡英文總統以來皆然。現美國眾議院採取挑戰「2758決議」方式，一旦經參議院通過美國總統簽署法案生效，未來中美關係因台灣問題產生紛爭及衝突，恐怕是有增無減。
美國若認為聯合國通過「2758決議案」存在時代背景已有所改變，且產生嚴重爭議，美國應當依據情勢變遷原則在會員國大會再提出討論，最後再經由聯合國大會就其原通過決議案內容，通過新決議案加以修正、增補及詮釋，真正將台灣國際空間受到壓制問題正式抬到國際檯面上，這是在聯合國內大打「台灣牌」及將「台灣問題國際化」，如此將踩踏大陸敏感政治神經，加大美中劇烈衝突。
此種運用美國國會通過法案另行詮釋聯合國決議，流於單方意思表示及片面作為，其政治影響頗有侷限性，是否會誘發諸多國家附和追隨尚不得而知。在全球議題上，美國雖作為全球超級霸權國但隨其國力衰弱，這一全球第一強權國其支配全球及各國事務能力已嚴重下降。《團結法》被批評是「登錯舞臺唱錯戲」，看似「越俎代庖」作為，實則也反映美國國際影響力也非無遠弗屆。
（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）
