國戰會論壇/蔡裕明》被誤解的中國《對外關係法》？維護國家利益的法律武器

文/蔡裕明

中國大陸於今年7月1日實施開始實施《中華人民共和國對外關係法》，這是中共政府成立以來首次將外交政策載入法律。該法強化對於潛在經濟威脅「反制措施」之法律依據，以應對來自西方國家之制裁。同時，該法的第一章也再重申中國外交政策之基本原則，包括遵守聯合國憲章並反對霸權政治與強權政治，並遵守獨立自主的和平外交政策，堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則。這項法律賦予北京方面權力，採取措施對抗和限制危害國家主權、安全和發展利益、違反國際法或「國際關係基本準則」行為，並成為中國外交政策的指導法律。同時，北京將能夠採取措施反制和限制危害中國國家利益行為，同時授權國務院制定適當法規和制度來執行反制措施。

《對外關係法》同時與新的《反間諜法》於同一天生效。《反間諜法》於今年5月宣布，並將間諜指控範圍從竊取「國家機密」擴大到竊取「與國家安全有關所有數據、資料、物品」，業已引起其他國家企業和情報機關之憂慮。

然而，中國的《對外關係法》旨在以法律形式維護中國的國家安全與發展利益，但沒有提到建立新制度與機制來面對嚴峻的地緣政治挑戰，例如，美國所主導的制裁或技術出口管制。相反的，該份文件納入全球發展倡議、全球安全倡議與全球文明倡議。根據中共中央外事辦主任王毅的說法，中國應不斷擴大其法律「工具箱」來應對外部挑戰。換句話而言，《對外關係法》旨在藉由立法、執法、司法和其他手段，對抗遏制、干涉、制裁和破壞行為。這些均顯見中國對外政策的雙重性質。

對外關係法重點簡述

中國的《對外關係法》概略有下述重點。首先，該法確認單極體系與多極體系間的對比，中國選擇後者作為其外交關係原則。該法提及「維護和踐行多邊主義，參與全球治理體系改革和建設」（第18條）、「反對單邊主義和保護主義，推動建設開放型世界經濟」（第26條）、「加強多邊雙邊法治對話，推進對外法治交流合作」（第39條）。這些概念這表明中國對外關係依循全球治理的道路，而非G7式的全球主導模式，並且朝向「全球治理觀」的共建共商，「參與國際規則制定，推動國際關係民主化」（第19條），這與美國所欲保持全球主導地位的立場直接對立，可能進一步引發中美之間的經濟衝突。

其次，該法確認中國對聯合國安全理事會與人權之承諾。該法提及遵守聯合國憲章宗旨和原則（第4條）、維護以聯合國為核心的國際體系（第19條）、履行聯合國安全理事會常任理事國責任（第20條）以及「執行聯合國安全理事會根據聯合國憲章第七章作出的具有約束力的制裁決議和相關措施」（第35條）。在人權方面，該法提及「尊重和保障人權，堅持人權的普遍性原則同本國實際相結合，促進人權全面協調發展」（第22條），使得中國認為經濟為人權之實現的必要基礎，並且推動經濟發展可為人權問題提供長期解決方案。

此外，該法也藉此表示中國將應對全球環境與氣候變遷的挑戰。積極參與「全球環境氣候治理，加強綠色低碳國際合作，共謀全球生態文明建設」，建立「公平合理、合作共贏的全球環境氣候治理體系」。這與中國國務院總理李強前往歐洲訪問時，符合對德國總理蕭茲的承諾，並且根據「全球能源監測組織」（Global Energy Monitor）的報告，中國有望在2025年實現潔淨能源目標，這也得益於中國政府的利多政策和法規支持。

再者，《對外關係法》指出法律制度在維護國家主權、安全和發展利益，同時保護中國公民和組織之作用。這意味著，法律在中國的外交關係中扮演著重要的角色。它指出中國將「推進國內法治和涉外法治，加強涉外領域立法，加強涉外法治體系建設」（第29條）。這暗示中國可能進一步修改外國投資相關法律，一些西方媒體將其描述為「緊縮」法規，毛澤東在《論十大關係》也利用「加強」兩字，「我們一定要加強國防，因此，一定要首先加強經濟建設」，另根據漢語網的解釋，「加強」兩字的意思為「使更堅強或更有效」，因此除「緊縮」意思外，可將其視為提高外交能力之建設，確保外交政策之順利實施和最大化國家利益。

根據該法第33條，「對於違反國際法和國際關係基本準則，危害中華人民共和國主權、安全、發展利益的行為，中華人民共和國有權採取相應反制和限制措施」。此處並沒有解釋「反制和限制措施」的意義，但從2019年的《外商投資法》確認「國家依法保護外國投資者在中國境內的投資、收益和其他合法權益」（第5條）的基本原則，但倘若「因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定」，「應當依照法定權限和程序進行，並依法對外國投資者、外商投資企業因此受到的損失予以補償」（第25條）。

另一方面，「反制和限制措施」可以被視為中國在面對制裁或限制措施時的回應。當中國受到來自美國或其他特定國家的經濟貿易限制措施時，如果這些措施不是通過國際法，如世界貿易組織（WTO）或自由貿易協定（FTA）的爭端解決機制，中國將採取相應措施。此外，根據《對外關係法》的第34條，中國有權採取必要的外交行動，包括變更或終止外交和領事關係。

於是說，《對外關係法》當中除了從第32條到第34條外，實際上並無新的內容，更多只是重述在中國外交政策當中常見的語彙或原則，此外，也沒有修正《外商投資法》，仍依法「保護外國投資者在中國境內的投資、收益和其他合法權益」。而且，從第32條到第34條的文字來看，並並非是一項具有攻擊意涵的對外政策，而是受到制裁或約束時的防禦性政策。

中國面臨的雙重身份困境

長期以來，中國一直自認為是一個「發展中國家」。然而，隨著中國國力的增強，它逐漸被視為一個「大國」。今年6月中旬，美國國會就已準備認定「中國不是開發中國家」。由於「發展中國家」和「大國」的意義，在國際關係當中享有不同待遇或從已開發國家之技術援助，並產生生不同結果，這使得中國現在面臨著雙重身份的困境。

從中美進行貿易戰開始以來，北京一直在探究如何應對美國制裁、高關稅或出口管制措施，既要展現中國立場，也不想嚇跑外國企業，也不能影響已在美國上市的中國企業。中國近幾年已相繼修訂或訂定《民法典》、《國家安全法》、《網絡安全法》、《數據安全法》、《不可靠實體清單規定》、《反外國制裁法》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》以及最近實施的《反間諜法》。這些法律之目的是通過法律手段嚇阻對中國不友善的政策。

從拜登總統就任以來，美國已對中國企業與官員實施多項制裁。例如，參與侵犯人權行為，或援助俄羅斯軍隊的企業實體或個人，或最近的美國司法部以協助製造芬太尼（fentanyl）毒品為名，起訴中國公司和隸屬這些公司的中國主管及員工。此外，從2022年10月起，美國也對向中國出口先進晶片和相關製造設備實施限制。最近，美國還考慮對向中國出口人工智慧（AI）晶片實施新的限制措施，並將中國列為第三級旅遊警示國家。此外，華盛頓方面尚未解除對中國國防部長李尚福的制裁，這使得美中雙方未能恢復高層軍事交流。

北京長期以來一直譴責華盛頓利用經濟制裁作為美國外交政策之工具。為應對針對中國利益的海外措施，中國於2021年頒布《反外國制裁法》，以加強對抗這些措施。正中央外事工作委員會辦公室主任王毅所說明，要「充分用好對外關係法這一法律工具」進行「鬥爭」，習近平在去年中共二十大報告當中，將新時代定義為「鬥爭」。而中國作為二大經濟體，近年來奉行更為自信的外交政策，包括推動「有中國特色」的外交與安全架構，來與美國所領導的聯盟體系、多邊條約和機制進行抗衡，與此同時，也積極參與針對氣候變遷與節能減碳相關舉措，推動包括全球安全倡議、全球發展倡議以及最近的全球文明倡議。

然而這些作為或政策卻無法減緩美中之間的貿易戰以及北京與華府之間的緊張關係，使得《對外關係法》出台之際，美國等媒體或智庫多僅重視北京可能的「反制和限制措施」等相關文字，而忽略到這是一項「有中國觀點」並強調安全與主權之法律聲明，在維護中國國家利益的同時，也強調促進其全球目標，這也標誌著中國外交政策更有自信，並將以法律形式對回應美國的貿易與技術限制政策。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）