國戰會論壇/羅慶生》G7峰會 美國放手日本衝的「大戰略」

文/羅慶生

這屆G7峰會在日本廣島召開，雖然是依慣例舉行的會議，似乎也透露出玄機。什麼玄機？日本角色在加重。這不是因為日本作為集會主辦國的誤解，而是敏銳的觀察。同樣敏銳感知的是《時代》雜誌。5月10日出刊的《時代》即有封面標題為「首相岸田文雄正讓曾經是和平主義的日本，在全球舞台上扮演更堅定角色」的專訪。事實上，《時代》的原標題是「首相岸田文雄正把曾經是和平主義的日本轉向軍事大國」，遭日本抗議後修改。

日本作為二戰戰敗國，其軍事與國際地位長期受美國壓抑。日本想成為「正常國家」，前提是美國要放手。《時代》編輯注意到這兩年日本軍事力量的擴充，無論是否換成「在全球舞台上扮演更堅定角色」的含蓄說法，都意味著美國已經放手。拜登為何一改美國堅持70多年的政策，鼓勵日本成為東亞強權？在當前美中激烈競爭形勢下答案只有一個，那就是「抗中」。

從戰略操作面來看，美國鼓勵日本成為亞洲軍事強權的合理解釋是「離岸平衡」理論。這理論認為，美國要避免直接衝撞新崛起強權的挑戰，進而引發很可能兩敗俱傷的戰爭，就要從對抗者角色改變為「離岸平衡者」。如此就需要在亞洲的太平洋沿岸扶植一個新權力以對抗挑戰者，不然就談不上「平衡」。只是要以軍事力量抗衡中國，越南不願意、菲律賓太弱、南韓沒興趣、台灣風險太大，就只剩下日本。

但如果只從這角度，就太輕忽美國戰略家的智慧。大國競爭的關鍵是實力而不是權力，只有繼續拉大國家實力與挑戰者間的距離，才能確保霸權。美國是在下一盤大棋，拉動一個以經濟發展為主軸的競爭，那才是美國當前的「大戰略」。

這個「大戰略」是什麼？白宮之前發布的《國家安全戰略》寫得太官式，而且通常說是一套，做是另一套。不久前美國國家安全顧問蘇利文在布魯金斯學會發表的「更新美國經濟領導地位」（Renewing American Economic Leadership）演講，則是對自己人講的大白話，真正闡述美國要如何下這盤大棋。

蘇利文揭示的競爭「大戰略」

先釐清演講背景。首先，國家安全顧問是美國政府中的一個特殊職位，美國總統要聘任誰，誰就可以當，無須參議院同意。因此並非聯邦官員，而是美國總統統籌國家安全事務的私人助理。因為代表總統意志，如果獲得充分信任與授權，權力比國務卿還大。

例如，1970年代，將美國冷戰時期的安全戰略由「圍堵」翻轉為「聯中制蘇」的季辛吉，就是在這職位上翻雲覆雨。這個戰略翻轉對台灣的影響非常巨大。美國為拉攏中國大陸，與中華民國毀約、撤軍、斷交。

再談布魯金斯學會。這是美國一個位於華府，影響力非常大的主流智庫。中國浙江大學2022年編撰的《2021全球智庫影響力評價報告》，就將布魯斯金學會列為全球榜單之首。每年在達沃斯舉辦論壇、總部設在瑞士的世界經濟論壇排第4，戰略學界著名的美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）排名第5，蘭德公司排第11。今年3月，有意選總統的郭台銘訪問美國，首站就到布魯金斯學會，應有高人指點。

了解這背景，就可理解蘇利文到布魯金斯學會演講的意義非凡。如果放在希臘、羅馬時代，就是統治者指派首席顧問向國內最聰明的大腦解釋他的政策，重要性可想而知。蘇利文講了什麼？

有意義的戰略陳述要包含三個要素：環境、手段、目標。當前戰略環境如何？要解決的問題有那些？用什麼手段來解決？目標為何？成功後的效果為何？

蘇利文首先談到美國經濟基礎已經出現「裂縫」，不斷變化的全球經濟讓許多美國勞動者和他們的社區落在後面。接著列舉了包括「工業基礎被掏空」等所面對的挑戰，指出中國大規模補貼傳統工業以及未來的關鍵產業，讓美國不僅失去了製造業，還削弱了在決定未來的關鍵技術方面的競爭力。

之後就是談手段。第一步是「通過工業戰略在國內打下新的基礎」；講白了就是效法中國的產業補貼政策，以強化美國製造業。他指出未來十年，美國公共資本和私人投資總額將達到約3.5兆美元，也指出了《晶片和科學法案》、《降低通貨膨脹法案》的重要性。

第二步則是「與我們的夥伴合作」。蘇利文的話術很漂亮。他說：「我們將毫無歉意地在國內推行我們的產業戰略，但我們明確承諾不會拋棄我們的朋友，我們希望他們加入我們」。這是指讓歐洲強烈抗議的《降低通貨膨脹法案》，該法案對美國業者的補貼，讓歐洲電動車根本進不了美國市場。

更有意思的是第三步：「超越傳統的貿易協定，建立以我們時代的核心挑戰為重點的創新性新型國際經濟夥伴關係」。所謂「傳統的貿易協定」指的是相互降低關稅的自由貿易協定（FTA）。換言之，拜登政府要與經濟夥伴建立一個幫美國回應核心挑戰的「新型國際經濟夥伴關係」，但無意降低關稅，開放市場。

第四步是要「動員數兆美元的投資進入新興經濟體」。這是要向新興國家提供基礎建設資金，對沖中國「一帶一路」倡議的影響力。

最後一步，則是「用一個小院子和高柵欄來保護我們的基礎技術」。這是對中國打科技戰的部分。

至於戰略目標，蘇利文指出：「我們的目標是建立一個強大的、有彈性的、領先的技術工業基地，美國及其志同道合的夥伴，無論是老牌經濟體還是新興經濟體，都可以共同投資和依靠這個基地」。他也很精彩地描繪了未來願景：

「這個世界需要一個為我們的工薪階層服務、為我們的工業服務、為我們的氣候服務、為我們的國家安全服務、為世界上最貧窮和最脆弱的國家服務的國際經濟體系。」

這是川普「美國優先」之外的另一種形式的「美國優先」。不過蘇利文的話術漂亮，是世界需要，不是美國需要。

「抗衡中國」日、韓角色將愈來愈重要

蘇利文的話術漂亮，但撕開這些華麗詞藻的包裝，所謂「更新美國經濟領導地位」的大戰略，就是要建立一個圍繞著美國的同盟經濟體系，為美國利益服務。至於「為世界最貧窮和最脆弱國家服務」只是附帶一筆。冷戰結束後美國成為世界超強超過30年，當年沒那麼做，現在也不會做，或者，想做也做不到。

這並不是唱衰美國而是現實如此。「債務上限」，不是嗎？拜登取消到澳洲與巴紐的訪問，趕回美國與國會談判。眾議院議長麥卡錫已提出削減政府支出的條件，才願提高上限。雖然最後如何妥協還不確定，但聯邦政府想和以前一樣不受限制的發債砸錢，將不容易。而美國政府自己不拿錢出來，想要「動員數兆美元的投資進入新興經濟體」，將不切實際。

這使蘇利文的演講顯得一廂情願又矯情。2018年美國對中國發動貿易戰，理由就是中國政府對企業的高額補貼造成「不公平貿易」，現在美國卻效法中國。雖然「向對手學習」是合理的競爭手段，但拜登政府卻打著「價值觀」的大旗抗中。如果中國政府的補貼是錯誤的、不公平的，應予譴責，那現在美國自己也補貼，將如何能宣稱自己是站在道德高地？

這是為何大多數新興國家認為美國「不公平」或「雙重標準」的原因。5月15日，德國總理蕭茲在柏林舉行的「全球解決方案峰會」上講話，即指出印度、越南和南非等國之所以對譴責俄羅斯猶豫不決，是因為他們雖同意基於國際秩序的原則，但不相信這些原則是公平地對待莫斯科。

對俄羅斯不公平，對中國同樣也不公平；西方之外的世界，並不全然接受台灣所熟悉美國敘事的語境。在新興國家看來，美國拋棄「私有化、市場化、自由化」原則向中國學習，就是「華盛頓共識」向「北京共識」靠攏，意味著經濟發展的「中國模式」勝利。美國要吸引新興國家加入「美國隊」將不容易，何況美國還不願意降低關稅，開放市場。認為美國自私自利或者是偽君子之類的「疑美論」，並不是只台灣有。

要建立為美國利益服務的國際經濟體系，美國只能靠盟邦。但歐洲雖然是美國盟邦，經濟上仍存在著競爭關係。蘇利文說「我們將毫無歉意地在國內推行我們的產業戰略」，歐洲國家聽來並不順耳。如果歐盟對中國「降低依賴但不脫鉤」的立場是普遍性原則，歐洲各國也將尋求擺脫對美國製造的依賴，例如先進製程晶片。

因此，透過排除法分析，有能力替美國經濟利益服務的盟邦，只剩下日本和韓國。美國要建立「小院高牆」的科技圍欄，也必須日、韓配合才能發揮效果。

這是今年4月，拜登以最高級的「國是訪問」邀請韓國總統尹錫悅到美國訪問的原因。尹錫悅在美國國會的演講，議員們給予23次的起立鼓掌，真是給足了面子。美國也全力撮合日、韓，化解宿怨。雖然韓國民間有異見，但日、韓合作現在是政治正確。

所以，美國才會放手讓日本揮灑，同意日本「轉向軍事大國」或「在全球舞台上扮演更堅定角色」。美國無意要日本打代理人戰爭，日本也不會願意，但授權日、韓代理美國權力，付出資源在亞洲擴張影響力，卻是日、韓所樂意。

美國需要拉攏日、韓。日前外媒報導，拜登在G7會議中邀請日本首相岸田文雄與韓國總統尹錫悅前往華盛頓進行三方會談，不令人意外。日、韓合作是美國借力使力，制衡中國的好戰略，將是美國未來外交操作的重點。

然而，美國的大戰略是要「更新美國經濟的領導地位」，建立一個為美國利益服務的國際經濟體系。如此日、韓在外交地位上的所得，可能會被經濟上的所失而沖銷。

例如，中國已宣布美國記憶體大廠美光構成「重大國家安全風險」，禁止在中國銷售，而之前白宮曾要求韓國三星、SK海力士，不能藉此填補中國市場的缺口。韓國配合的可能性偏高。但如果都是如此，則在中國「去美化」政策下，韓國企業在中國市場的利益豈非都要陪葬？面子重要，還是裡子重要？日、韓是否完全跟著美國走，還需要觀察。

（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）