中國新《海警法》挑戰東亞國家底線？
文/蔡裕明 (實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授)
中國於今年2月1日實施《海警法》。其中明訂當外國船隻在「中國管轄海域」進行違法活動時，允許中國的海警船可以動用武器。
中國的海警法並非太平洋國家第一部的海警法，許多國家多有訂定類似的相關法律或組織。《美國海警法》則彙編於《美國法典》(United States Code)第 14 篇，成為美國海岸警衛隊( United States Coast Guard)有關的實體法律名稱，日本的海警法稱《海上保安廳法》，南韓則在海洋員警隊的基礎上成立海洋水產部下的海洋警察廳，越南的《越南海警法》則是在 2018 年 11 月 19 日通過，台灣則有《海岸巡防法》。
各國的海警法從本質來說為國內法與組織法，多旨在確定海警組織的屬性與定位，並將海警組織作為海上執法與保護海洋利益的執法部門。而當中國人大常務委員會1月22日通過該法後，東亞許多國家紛紛作出反應。日本於1月29日召開國家安全保障會議就釣魚台列嶼與東亞局勢進行討論，菲律賓外長洛欽(Teodoro Locsin)表示「這部法律是對任何一個違反國家的口頭戰爭威脅」，我國陸委會則表示，該法凸顯中國的擴張企圖。而該法究竟是什麼？又為何會讓東亞國家對中國升高戒備？
《海警法》內容概要
中國海警法總則第一條與第二條即表示，該法旨在「規範和保障海警機構履行職責，維護國家主權、安全和海洋權益，保護公民、法人和其他組織的合法權益」，並且明訂海警部隊就是人民武裝警察部隊海警部隊，旨在履行海上執法職責。但在海警法訂定之前，中國並無相關海上執法的法律依據，更存在「九龍治水」的說法。
2013 年，第12屆全國人民代表大會第 1 次會議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，將國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私員警的隊伍和職責進行整合，組建國家海洋局，並且國務院批准《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》作為中國海警局成立的基本依據。2018年6月30日，原海警隊伍劃歸中國人民武裝員警部隊領導指揮，組建中國人民武裝員警部隊海警總隊，稱中國海警局，從此確認中國海上執法組織。
但在《海警法》出台前，中國並無統一與一致性的海上執法的實體法與程序法，使得有關於海上執法的法律主要依循陸上執法以及機構改組前的法律。包括《海關法》、《海洋環境保護法》、《漁業法實施細則》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《浙江省海洋環境保護條例》、《海洋行政處罰實施辦法》、《海洋行政執法調查取證工作規則》以及過《關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》等。因此《海警法》可以明確海警機構之職能定位與執法權限、海警機關與其他涉海執法機關之職能分工與合作關係，以及與《國防法》、《人民武裝員警法》等軍事法律的銜接關係。
一部攻勢性的海警法
在中國的《海警法》當中，海警機關被授權允許使用「一切必要措施」制止或防止外國船隻的威脅(第22條)。該法案規定在何種情況下可以使用各種類型的武器，包括手持武器、艦載或者機載武器(第47與48條)。該法案允許海警機關拆除在中國宣稱的管轄海域和島礁上建造的其他國家的建築物(第20條)，並登臨、檢查在中國聲稱擁有水域的外國船隻(第18條)。
除此之外，該法案還授權海警機關「根據需要」創建海上臨時警戒區，以阻止其他船隻和人員進入，其中所謂的需要指的是執行海上安全保衛任務、打擊海上違法犯罪活動、處置海上突發事件、保護海洋資源和生態環境以及其他需要劃定海上臨時警戒區(第18條)。
而更值得關切的是，《海警法》第12條規範涵蓋管轄海域開展巡航、警戒，值守重點島礁，管護海上界線等十一項職責，讓海警機關成為準軍事機關或被視為中國的第二海軍，讓中國或可能使用「海上民兵」或動員漁船，騷擾對方的軍艦或民間的海上力量，或製造小規模的衝突，也就是中國可以避免直接的軍事衝突外，另有許多海上混合性威脅的手段來限制對手，而不將衝突導向實際的戰爭，而讓解放軍可以專注於更遠的「海軍任務」。
中國今日不僅擁有世界上最大的海軍，而且擁有世界上最大的海上執法船隊。從2010年以來，中國的大型巡邏船隊已增加一倍以上，從60艘增加至130至140艘，其海上執法能力較以往更能巡戈廣闊的範圍，恐嚇或騷擾其他國家的船隻，許多新型的海上執法艦艇還配備直昇機設施、水炮和30毫米到76毫米不等的艦炮。
也就是說，中國從理順海警相關組織到建構《海警法》，更是將海警單位與海上執法作為「存在艦隊」(Fleet in Being)進行運用。存在艦隊採取戰略防禦與進攻相結合戰術行動，一旦戰力強化後，艦隊可以採取戰略進攻。
存在艦隊的理念也是中國戰略文化的結果。毛澤東的紅軍曾偏重於「積極防禦」的作戰戰術，起初是進行戰略防禦，後來則是戰略進攻，這在長征、1920年代到1930年代的中日戰爭與之後的國共內戰均可看到類似的戰術。
從本質上講，中國海警單位與船艦的「存在」，可以說是不尋求海上控制，而是試圖通過其存在和威脅來阻絕敵人對某些海域的控制。
海警法結合灰區戰法
近年來中國於南海周邊國家的領土爭議與「填礁造島」的建設活動引起國際社會關注與爭議。中國一向反對美國在南海的海上偵察活動，並且主張應在沿海國的專屬經濟海域(Exclusive Economic Zone)外的軍事行動進行管制，而美國堅持認為沿海國無權限制在其領土以外的地區的任何行動。這種對於國際法解釋的歧異一直是中美之間因為南海問題出現緊張關係的主要根源。從2009年開始，中國與美國即採取典型的灰色地帶活動實踐其對於南海的主張，挑戰南海周邊國家的行動，包括利用海上執法與干擾美國海底情報蒐集與電子偵察行動。
中國在海洋的灰區戰法約略可以分為網路與資訊行動、經濟脅迫以即與海域相關的複雜灰區行動形式，或是多種混合威脅工具的綜合應用。就解放軍對外軍事戰略理論而言，實應將這些灰區戰法視為中國整體對外軍事行動的一環，而非僅是許多小型衝突形式。換句話而言，台灣則更要警覺中國海上執法船隊對於台灣海域的安全威脅。我國已面臨到中國海上執法船隊的威脅，使得海洋委員會在去年12月公告將修正《海岸巡防機關器械使用條例》，東沙丶南沙太平島及海巡艦艇若遭武力危害或攻擊時，由現場最高指揮官判斷用砲時機與即時應處。
中國的海警部隊並非解放軍下屬的機構或單位，使得海上警察在維護中國海上能力具有更加靈活性，又無涉及解放軍的聲譽或威懾的風險。例如，2020年3月16日中國10餘艘快艇惡意衝撞海洋委員會海巡署金馬澎分署的艦艇；3月30日中國籍漁船在東海衝撞日本護衛艦島風號(JDS Shimakaze)；以及，4月2日中國海警船於南海撞沉一艘越南籍漁船等事件。中國或許認為，根據《聖雷莫手冊》(San Remo Manual)第40條，不得攻擊普通遠洋漁船，除非因其行為而成為軍事目標。
總體而言，東亞各國已開始警惕北京利用「灰色區域」進行的混合威脅，並發起反灰色區域的行為或戰法。試以美中而言，兩國均為自身的行為進行解釋從而創造一種模糊的空間，使得這道模糊的空間無法限制行動，反而不利於危機管理。在灰色衝突當中，國家較無法使用更為強制性的戰術進行報復行為，於是說，在危機倘若升高的情況下，雙方可能傾向於打破現狀，反倒加劇在灰色區域的衝突。
因此，灰色區域的衝突可能對於美中關係構成挑戰，因為這種新的衝突形式可能破壞戰略穩定性並增加危機的可能性，並在雙方的社會與國安團隊傳遞不安全感與不信任感，台灣內部也增加對於中國的意義與作為，進一步將損害整個南海地區的合作與穩定。
（作者蔡裕明 /台灣國際戰略學會兼任研究員，本文為國戰會專稿)
