國戰會論壇/譚傳毅》中共組建舉國體制「國動辦」的戰略意涵

文/譚傳毅

根據大陸《解放軍報》報導，在「人民防空辦公室」（簡稱人防辦）的基礎之上，組建了「國防動員辦公室」（暫稱國動辦），功能類似我國的「全民防衛動員署」。

在原有「人防辦」的功能上，增加了國防動員建設管理、規劃計劃編製、動員準備、組織實施、整合經濟動員、人民防空、交通戰備等國防動員工作的綜合協調。

現在出現了兩個類似的機構：人防辦、人武部。雖然兩者的名稱與功能不同，但指揮體系是一樣的。新成立的國防動員辦公室為未來戰爭（特別是針對美國）注入了「全維度」以及「人民戰爭」的因素。

2022年9月出現了一個足以說明「全維度」與「人民戰爭」這兩個名詞的概念：「新型舉國體制」，使得政府得以集中所有資源於國家發展之上。

人防辦

各級人防辦主要負責地區人民防空日常工作，職掌由國務院和中央軍委會規定。國家人防辦負責管理全國的人民防空工作，省、自治州、地級市（相當於省轄市）、縣級政府設立地區人防辦，統一管理本區人民防空工作。

同級軍事機關（例如省軍區、軍分區、警備區）派人員參加各級人防辦的工作，職責是執行國家人民防空工作政、擬定行政區人民防空建設、擬定防空襲方案和各項保障方案、組織人民防空通信和警報建設與管理、組織訓練人民防空與演習等等。

在戰時，按照防空襲預案，組織城市人民防空襲、完成防空警報發放、人員疏散隱蔽、消除空襲後果、協助有關部門恢復生產和社會生活秩序等。

新成立的國動辦只不過在人防辦的基礎之上，加入了涵蓋政治、軍事、經濟與科技的「多維混合戰」，以及由各領域人民所參與的混合型人民戰爭，範圍比純粹的人民防空大得多，是「新型舉國體制」的展現。

人武部

各級人民武裝部（簡稱人武部）是本地區（包括黨）的軍事指揮機關，受上級軍事機關和同級地方政府與黨委的雙重領導。主要負責轄區內的民兵（包括海上民兵）、兵役、動員、訓練、政治教育、領導人民防空、擬制動員計劃、組織部隊搶險救災等工作。

人武部戰時負責實施兵員動員、組織民兵入伍和參戰、保衛後方、隨時支援前線，本來就具備人民戰爭的特徵，是個純粹的地方性部隊、更是新型舉國體制的基本構成。

可以看出來，似乎國動辦是個能夠整合全國政治、軍事、經濟、技術人才與資源的機構，用以面對對手（美國）全方位混合作戰的挑戰。

國防動員辦公室指揮鏈

目前還不清楚國動辦的指揮體系，根據現行軍事指揮體制：中央軍委會→戰區→部隊，可以推知國動辦指揮鏈將類似於這個流程。

在戰時，國動辦可能由中央軍委會（或戰區）直接指揮，在平時則由國務院統一領導。國務院主要是制定全國動員政策、動員管理和指揮全國動員。到目前為止，共有21個市級（含北京）成立國防動員辦公室，省級單位尚未實施；預期隨著更多的行政單位設立國防動員辦公室，必然需要省級單位的節制。

全國國動辦有一點類似於1962年11月成立、集中全國人力、物力、財力資源研發「兩彈一星」的「中央專門委員會」，只不過國動辦指揮體系之下是省軍區，主要負責區域內的動員建設工作。

中央軍委會（或戰區）之下的省軍區是具有指揮權的層級，省軍區國防動員辦公室負責全省動員的實際工作。按理講，省級之下應該有有軍分區，是最基層市、縣動員機構。

這就形成了兩條指揮鏈：（戰時的）中央軍委會（或戰區）指揮鏈、以及（平時的）國務院管理體系。兩條指揮鏈在地區国动辦合而為一。若有緊急狀態，全國国動辦負責協調軍民領導人工作，成為軍事指揮鏈的平臺之一。

在預算方面，雖然中國國防支出包括動員建設經費，但是預期動員的開支由省和地方政府共同負擔。

新型舉國體制

這個名詞出自2022年9月中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關於健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》。當前美中關係緊張，美國傾全力遏制中國發展，中國面臨關鍵核心技術被「卡脖子」。

為什麼是「新型」？和1962年的「中央專門委員會」比較起來，當時完全專注技術發展，而現在所謂「新型」除了技術發展之外，還要關注市場。例如在舉國體制之下，很多人指出「國進民退」現象，從某種程度來看也沒錯，特別是在需要大筆資本投入的領域，例如5G通信、晶元、電力與水利、交通等。

一般民營企業必須考慮市場問題，除非能夠在中短期之內獲利，否則企業不願意投入太大資金在長期發展之上，這個時候就需要國家出面解決這個問題。國動辦能夠集中並整合國家的科技力量、並大幅提升科技研發能力。

近年中國大陸科技發展進展神速，主要原因就是政府能夠全面整合資源，全面並全力發展某些技術。例如在晶片方面，除了繼續研發常規矽基晶片之外，也在量子晶片以及石墨烯晶片同步研發，總有一項技術可以勝出。

這就是大國資源豐富的好處，一旦把資源集中在某個領域，很容易成功。再如研發航母彈射系統，當初解放軍同步發展蒸汽彈射器與電磁彈射器，兩者技術基礎不同，但均獲成功，後來當然採用了電磁彈射。

當然，「舉國體制」必須關注市場機制，如果沒有國內（大內卷）與國際（大外卷）市場的支援，再好的技術也不會成功；我們在日本所研發PHS通信的失敗、以及氫能源汽車並未成為主流，就可以看出技術與市場的緊密關係。

在國防動員辦公室組建之際，我們絕不能忽視「舉國體制」的重要性，任何動員都必須考慮戰略目標，任何動員都是國家整體的。你要說他專制也好、極權也好，如今的美國也不是如此對付中國嗎？

（作者譚傳毅為台灣國際戰略學會研究員，法國博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）