中國為什麼要給拜登「下馬威」？

文/羅慶生

在拜登宣誓就任美國總統後，中國隨即宣佈對美國前國務卿蓬佩奧、前國家安全顧問奧布萊恩、波頓，以及前駐聯合國大使克拉夫特等28名前川普政府高官實施制裁。禁止這些人及家屬入境中國內地和香港、澳門，他們及其關聯企業、機構也被限制與中國打交道、做生意。

從美、中競爭的戰略層次觀察，這是中國第一次對美國主動發起的戰略攻勢，相當強而有力；相對之前的微弱回擊，都只能算是回應川普政府的攻擊而已。選擇在1月21日淩晨的第一時間宣佈，顯示這是個經過深思熟慮的縝密安排。在拜登政府上任之初就來這招，其意義不能小看。我們從目的與影響兩個面向，分析這行動的戰略意涵。

就目的來說，中國立場較強硬的《環球時報》引述多位學者表示：中方的制裁既是對前任政府嚴重破壞中美關係者的合理反制，也是為未來中美關係「定下基調，劃清底線」。復旦大學教授沈丁立在接受美國之音採訪時也直言，中國外交部在深夜宣布對前特朗普政府28位官員的制裁，就是要給拜登政府一個「下馬威」，也是給新政府官員一個嚴正的警告。

為什麼是「下馬威」？

中國以往並沒有對外國政府官員宣佈類似制裁，頂多只有內部控管不得入境的黑名單。從外觀上，這是個報復行動，一方面回應美國在新疆議題上對中國官員的制裁，二方面報復蓬佩奧卸任前對中國發動的瘋狂攻勢，例如宣布取消台美交往限制，以及任上最後一天還發聲明認定中國正對新疆進行種族滅絕。

但從本質上，這制裁行動是種「清算」，是對美國政府官員對待中國的惡意行為在卸任後做一次的總清算，因此有警告意義。潛台詞就是告訴美國政府官員：你在任內可以依靠美國國力對中國拳打腳踢，但卸任後就準備付出代價。

這是件很嚴重的事情。然而拜登政府或許因上任之初百廢待舉，無暇顧及此事，僅由國家安全會議（NSC）一位發言人表示中國制裁前川普政府官員的舉動是「徒勞無益」，並敦促兩黨一致譴責這一舉動。

這回應嫌軟了些。共和黨參議員柯頓（Tom Cotton）即在參議院會表示，這是中國針對美國對中政策獨立性的直接攻擊，目的是脅迫拜登政府。呼籲拜登用最強烈的措辭譴責，並制裁負責這項脅迫行動的中國官員。甚至，如果中國駐美大使崔天凱涉入，應該立即驅逐。

這反應不僅比拜登政府強烈，也比去年8月中國宣佈制裁11名「在涉港問題上表現惡劣」美方人士時強烈的多。當時他們是談笑以對。被制裁的參議員克魯茲（Ted Cruz）表示，北京顯然被美方嚇壞了而在發脾氣，並戲稱這讓他赴中國旅遊的計畫泡湯。另一位名單內的參議員盧比奧（Marco Rubio）也推文戲稱：「我猜他們應該不喜歡我？」

反應較激烈是因為制裁內涵不同。前次僅宣佈制裁，但沒有宣佈如何制裁的具體內容，美方判斷頂多就禁止入境，而不去中國也沒有什麼了不起。這次則明確宣示，除被制裁者本人還包括其家人、關聯企業與機構，除不能入境外還不能與中國打交道、做生意。這影響就大了。

美國企業無法忽視中國市場

雖然美、中關係進入競爭階段後陷入緊張，美國大打貿易戰、科技戰並尋求脫鉤，但多數的美國企業並無意離開中國，反而想更深入，尤其是華爾街。包括摩根大通、高盛在內的美國金融業正擴大在中國的投資，並大舉招聘在地員工，以開拓規模達47兆美元的中國金融市場。

這是因為中國在美國貿易戰攻勢下並沒有閉關自守，反而更敞開大門歡迎各方貿易與投資。開放政策的效果很顯著。歐、美、日等先進國家基於人口老化等因素，消費動能已開始放緩，中國市場相較之下格外吸引人。例如通用、福斯等國際汽車大廠，2020年在中國賣出的車輛，比在美國賣出的還多。

更多的資金因而進入中國。依據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）的報告，2020年中國吸引1,630億美元資金流入，超過美國吸引的1,340億美金。而2019年的數據是：中國1,400億，美國2,510億。

即便向中國大打貿易戰、科技戰，新冠疫情暴發後甚至發動全方位攻勢的川普政府，也不是要封殺與中國的貿易，而是增強。美國與中國達成第一階段「經濟貿易協議」的核心概念，就是要中國買更多的美國產品、更開放市場與保護美國智慧財產。

簡單來說，美國是要與中國做生意，而不是不要。這就顯示中國制裁令「他們及其關聯企業、機構也已被限制與中國打交道、做生意」的威力了。

首先影響的是美國企業。美國政、商間的流動性很高，美國總統經常從企業選才，業者也多半樂於入閣，以增加經歷，提高聲望與影響力。例如美國波音公司副總裁夏納翰（Patrick Shanahan）即曾受邀擔任川普的國防部副部長，一度還代理部長。這些來自企業的官員卸任後通常會回到業界，如果被制裁，那麼與中國有生意往來的企業，例如一直賣大型客機給中國的波音公司，願意聘用他嗎？

另一個受影響的是智庫。美國政黨輪替頻繁，資深官員在政黨輪替後通常會到智庫過渡，以等待下次出仕機會。例如國務卿布林肯（Antony Blinken）早年在柯林頓政府服務，布希總統任內則曾任戰略與國際研究中心（CSIS）的高級研究員。當政府來往受限或有所不便時，智庫可扮演兩國非官方交流的「二軌」角色。美國智庫不會樂見因某人受制裁，而使整個智庫學者都不能入境中國的情況發生。

這對政府官員卸任後的生涯規劃影響很大。如果只能從事國內業務，不能到跨國企業或智庫服務，那麼任內累積的聲望與影響力是沒有意義的。柯頓說的沒錯，這表面上是制裁前政府高官，真正的作用是脅迫即將執政的新政府官員，「部分官員可能開始思考這對他們未來可能造成的潛在損害，然後開始有點擔心。」

雖然無須質疑美國官員的愛國心，但要將個人利益完全拋置腦後，或許陳義過高。中國制裁美國前政府高官的影響不能小覷，它將逐漸發酵而影響到美國對中政策的制定，除非美國能與中國完全脫鉤，否則不能避免。這是否會影響到台灣安全與利益，以及是否會用類似招式，對待目前台灣對中強硬的特定政客，還要繼續觀察。

（作者羅慶生/台灣國際戰略學會執行長、博士，本文為國戰會專稿）