國戰會論壇/柳金財》小三通重啟 再為兩岸和平緩衝地帶

文/柳金財

最近台灣媒體詢問陸委會：「是否可能在九合一選前都無法開放小三通？」副主委邱垂正則澄清，台灣地方選舉並非「小三通」重啟的一個考量因素。值得關注是，澎湖、金門、連江縣長曾於9月底，齊聲呼籲民進黨執政的中央政府，應配合國境解封，一併開放已封閉2年多的「小三通」，除了恢復兩岸人民交流往來，也讓在對岸經商、探病、就學的民眾可以更為便利。儘管陸委會一再表明，重啟「小三通」無法與國境同時解封的說法，沒有選舉考量令人難以信服。

民進黨政府宣布邊境已於10月13日鬆綁開放，但大陸福建省與台灣金門、馬祖間的小三通，至今仍未同時恢復通航。台灣國境解封，開放非免簽證國家入境、取消旅行社出團禁令等，但陸港澳人士仍有限制，且小三通尚未有開放時間表。此不僅引發金門地區縣長、立委的反彈，也令離島民眾對民進黨政府開放國境卻獨漏小三通，深感不解及不滿。陸委會主委邱太三曾公開宣示將視兩岸整體疫情狀況，進行滾動式檢討，及預估「過年是一個很好的時間點」。

民進黨政府選擇在過年後重啟開放「小三通」，國民黨也質疑此管制政策，頗有限制台商、台生及台師返台行使投票權之政治動機。由於藍綠政治生態及政策取向有所差異，通常藍營選擇開放兩岸交流，綠營則傾向限制兩岸交流。激進台獨主張者，甚至認為兩岸交流能減少就減少；但務實兩岸關係主張者，則認為兩岸交流帶來和平穩定關係架構。

為甚麼「小三通」沒有隨台灣邊境開放呢？民進黨的決定過程為何？兩岸小三通若要通，需要何種層次和層級協商對話？需要承認「九二共識」嗎？大陸學界對此等問題觀點解析，如何看待這些問題，頗令人關注。

首先，大陸相對於全球疫情較為不嚴重，對大陸地區進行限制頗具差別對待。國民黨立委質疑，台灣每日超過5萬人染疫，仍於10月13日鬆綁邊境，卻始終不開放兩岸小三通復航。相對於大陸實施動態清零政策，疫情管控嚴格較不嚴重。國民黨立委陳玉珍質詢陸委會，「小三通」究竟何時會開放？並直言「小三通」停航衝擊金門經濟損失非常多。

「小三通」尚未復航，固然需考量兩岸疫情管控措施，但目前大陸相對於台灣較不嚴重，因其採取極為嚴格封閉式管理模式。台灣邊境解封，管轄的金馬澎卻另外處理。這種「對全世界開放國門，為何足足對離島有所管制？」的質疑聲浪不斷，顯然是基於兩岸政治敵對考量。國民黨立委固然不會否定對國境解封、國門全面開放政策，然民進黨政府是將金門人當作次等公民。

其次，關閉小三通損失觀光產值。據估算「小三通」停航一年，將使金門損失觀光產值高達66億餘元，故離島提出人道專案復航。行政院宣稱當整體疫情穩定時，始會開放邊境，金門地方在防疫及醫療量能已準備妥善，代表金馬地區的縣長、議長、立委皆期盼「小三通」復航。小三通關閉之後，無論是台商、台生、台胞返鄉回台，在交通、時程上造成相當大的不便，也增加返鄉成本。

復次，「小三通」無法恢復符合民進黨的政治需要。有陸方學者認為「2016年以來，民進黨對兩岸交流是在不斷限縮，這符合民進黨的政治邏輯，兩岸關係處於緊張狀態，正是民進黨需要的，所以民進黨不可能樂見小三通恢復」。民進黨執政後即不斷限縮兩岸交流，兩岸緊張狀態符合其戰略需求，及塑造「亡國感」以利進行危機總動員。這根源於「民進黨抗中保台的意識形態和政治考量」。

再者，「小三通」無法開通有其選舉政治考量。有陸方學者批評「民進黨頭腦都是選舉」，直指陸委會宣稱「肯定既有選舉考量，也有不樂見兩岸恢復交流的心態」。也有學者指出，民進黨政府說法「不可信」，「不開放小三通肯定會影響部分人，尤其是在大陸的台灣人投票權益，從而影響選舉結果（不利於藍營候選人）」。「此舉除了短期選舉考量外，也有漠視離島民眾權益（這可能對民進黨籍地方候選人在選舉中不利）」。

至今「小三通」仍無法開通，這與「歧視大陸，敵視大陸，報復大陸（大陸現在因疫情對台交流也有一些限制政策）」有關，限制兩岸民眾交流乃至往脫鉤方向發展。對大陸而言，推進「小三通」有利於兩岸融合發展，有利於金廈建構一日生活圈，可創造兩岸和平緩衝區，促進民族文化國族認同，達成融合促統、漸統的目標。對民進黨而言，開放邊境卻限制「小三通」，則有「選票極大化」的考量，既有安撫綠營支持者，也有拉攏中間選民的意涵。

最後，國民黨釋放「小三通」政策信息拉攏中間選民及泛藍傳統選民。「小三通」若要通，需要何種層次和層級協商對話？需要承認「九二共識」嗎？有的學者非常務實建議「當年（兩岸）地方上溝通即可實現，現在不妨再試試」，「應是比照以前做法」即可；直言「不需要（九二共識），但起碼不要說沒有前提，保持默契非常重要」。事實上，大陸當局並「沒有那麽多政治要求，關鍵在於防疫政策」。「小三通」隨時可以開放，「第一階段可以主要開放給人道主義需要以及往來兩岸的台商台生台屬等。」直指陸委會提出暫不開放「小三通」，可能是考慮台灣地方選舉及兩岸政治對立等因素。

也有不少學者建議類似「小三通應該是地方聯繫恢復開通較好」，將「小三通」視為兩岸城市交流一環，如同滬台雙城論壇一般，柯文哲市長認同「兩岸一家親」，而三離島縣由國民黨主政也接受「九二共識」，與大陸互動不存在缺乏共同政治基礎的問題。國民黨倡議重啟「小三通」，具有拉攏中間選民及凝聚泛藍支持者作用，對其選情有利；但對民進黨選情則有不利影響，倡議開啟「小三通」已非民進黨話語權，且無法主導。目前台灣疫情仍呈現相當程度風險，開放「小三通」的政策環境其實並不成熟。

大陸對疫情防控，採取非常嚴格「動態清零」政策，台灣疫情防控已有失控現象，每日罹患者高達數萬人。然若要求民進黨政府必須回歸「九二共識」，民進黨政府並不會為重啟「小三通」，而宣稱接受「九二共識」。比較折中性建議且具可行性做法，重啟「小三通」確實是由承認「九二共識」的離島地方政府與大陸地方政府商議，民進黨政府再釋放一些政治善意即可。

兩岸疫情治理管控至今仍存在落差，故全面開放「小三通」的條件尚非十分成熟，最具可行協商方式是回歸兩岸地方層級「城市交流」、跨域治理；由民進黨執政中央政府授權離島地方政府協商，因藍地方主政已承認「九二共識」，此較具政策執行之可行性，以利重新建立兩岸互動「和平緩衝地帶」。

（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）