國戰會論壇/柳金財》「台灣政策法」的雙面刃效應

文/柳金財

目前美國參議院審議的《台灣政策法》，並非是《台灣關係法》的加強版，而是新的法案，基本上視台灣為非北約主要成員的同盟，甚至等同於默認台灣是主權獨立國家。事實上，這已經踰越《台灣關係法》及中美建交三份公報，大陸當局恐視為嚴重違反「一中政策」，加速中美對抗更趨於激烈。許多陸方學者分別以中美進入所謂「新冷戰」政治氛圍形容，坐實美國在歐洲操作以北約遏制俄羅斯，烏克蘭成為其馬前卒角色，試圖「聯烏制俄」、「以烏耗俄」，耗損俄羅斯國力使其無法與美國爭奪全球霸權地位。

同時，美國也在東亞區域操作「北約版」印太戰略，視台灣為遏制中國的戰略前沿，挑動「聯台制中」、「以台遏中」及「以台耗中」策略，阻礙中國發展機遇、國家完全統一及民族復興。歸根結柢是讓兩岸衝突內耗，削弱中國綜合國力，使這一全球經濟名列第二、軍事第三的強國，無法與美國進行下一輪全球霸權爭奪賽。

換言之，烏克蘭及台灣皆成為美國分別遏制俄羅斯及中國最佳「政治代理人」，這不僅撕裂斯拉夫民族內部及中華民族間國族情感及和諧關係；也阻礙烏克蘭及台灣發展機遇，從多元開放卻走向「一邊倒」失衡戰略。這對烏克蘭及台灣來說，皆是自陷戰爭泥沼，是「引戰」而非「避戰」。

《台灣政策法》挑動中美關係、台美關係，遠遠超過《台灣關係法》規範，這顯示美國國會積極主導美中台三邊關係，從被動轉為主動，從消極應對轉為積極規劃，在戰略上可謂是從「戰略模糊」轉為「戰略清晰」。

該法除了沒有類似既往如同《台美共同防禦條約》及承認中華民國功能外，幾乎涵蓋所有與正常國家尤其是同盟國關係，包括介入台灣軍事規劃、執行細節；駐美代表處變更名稱改為台灣代表處；視台灣為非北約成員的主要夥伴盟國，每一政策項目皆是挑釁中美台敏感的政治神經。在《台灣政策法》法律規範引導下，美國積極主動介入兩岸關係、主導中美關係發展進程，強化其對中政策之戰略清晰的程度。

而通過《台灣政策法》所引發政治風暴，恐超過美國眾議院議長裴洛西訪台。裴洛西不顧中方反對，及美國總統及軍方顧忌，強行造訪台灣。此恰恰給予大陸解放軍合理藉口，宣稱台獨勢力勾連境外勢力，意圖分裂中國國家主權獨立及領土完整。

這也刺激中國採取跨越海峽中線、進入台灣所宣稱領空領海範圍，形同包圍、類封鎖台灣之戰略態勢。此「新常態」意謂著大陸海空軍未來將會常態跨越台海中線演訓，缺乏既往彼此默認心理安全屏障，已沒有演訓禁區甚至穿越第一島鏈，對台灣傳統的防禦縱深及兩岸長期默契「海峽中線」，構成難以修復之戰略傷害。

《台灣政策法》提供台灣可以購置攻擊性武器，而非局限於傳統防禦性武器。對大陸而言，此法更是加強民進黨當局及台獨勢力持續堅持「抗中保台」路線，試圖「以武拒統」、「倚美謀獨」；可以說，此法案強化民進黨當局對抗大陸的底氣，其「抗中保台」路線、「聯美抗中」戰略與美國實施「印太戰略」彼此鑲嵌、牽掛，美國抗中動機在於排除全球爭霸之挑戰者，民進黨「抗中」目標在於避免「被統一」及「被戰爭」、尋求選票極大化。雙方目標雖不同，但卻能合謀。

中美對撞更加嚴重形成一種「新冷戰狀態」，但尚不至於斷交。美國國會一旦通過《台灣政策法》，必然導致中美對抗加深加劇，普遍陸方學者認為這將形成一種「新冷戰」政治氛圍，甚至有的學者觀點認為可能導致中美斷交。儘管這雖不至於會發展到中美斷交情況，也不至於像冷戰時期美蘇敵對僵持關係般；除非美國宣布與台灣建交，否則單單《台灣政策法》尚不至於構成中美斷交之主因。畢竟目前中美兩大國內部，皆有力量試圖避免如此衝突，就中國而言，仍然必須持守戰略機遇期推動經濟發展，因而「內部也有要求避免發生正面衝突的力量」。

對美國拜登政府而言，「這個條款會改，通不過。通過了行政當局可能不簽，即使簽了也不執行」。一旦通過固然中美會對撞更加嚴重是事實，但尚不至於斷交。中美作為全球兩大超級強權，在許多國際事務及全球治理上既需要競爭也要合作。

例如在俄烏戰爭上，美國希望中國保持中立不介入俄烏戰爭，但美國若在台灣問題上表現過度「挺台」，恐激起中國不悅及在全球治理合作議題上，採取消極被動及不配合政策立場。目前俄烏戰爭、南北韓問題皆需要中國介入從旁協調，若此時美俄交惡之際再激化美中交惡，豈非利於中俄建立緊密戰略合作夥伴關係。

台灣將獨自承受苦果及巨大代價，未蒙其利先受其害。自蔡英文總統執政後，大陸社會激進民族主義及愛國主義飆漲，宣稱「武統」聲浪高達8成以上，甚至達9成，一旦通過《台灣政策法》，恐怕激進民族主義會把這一股怒氣往向台灣，「很可能發泄在台灣和台獨勢力上，要求政府采取更積極進取的對台政策」，而且對台壓制力度也會高於佩洛西訪台。

換言之，一旦通過此法案，即使美國國會通過、總統可以不簽署，縱使簽署後也可冷處理不執行。如同裴洛西訪台，最終解放軍是對台發動大規模軍演，產生「寒蟬效應」，台灣獨自承擔軍事威脅、貿易反制及外交壓制、單邊吸納。大陸當局可能因美國國會通過《台灣安全法》為藉口，從而加大對台軍事威懾、國際空間壓縮；並宣稱台獨勢力勾連境外敵對勢力，破壞中國主權獨立及領土完整，意圖阻礙中國發展機遇、國家完全統一及民族偉大復興。

事實上，美國兩岸政策策略並非完全是抉擇「戰略模糊」，也非完全採取「戰略清晰」取向，這種戰略選擇之雙軌策略，時而模糊又時而清晰，利於追求其國家利益。時而模糊意謂著兩岸關係之和平解決，維持兩岸處於「不統不獨不武」狀態，但必要時也會選擇與中國合作，罔顧台灣利益維護；又時而清晰促進台灣政治自主性、聯台制中、聯台耗中，不斷促進台美實質關係轉變，達成遏制中國目標。

美國在兩岸政策上採取雙向平衡策略，促進其國家利益；猶如美國將烏克蘭從作為歐洲與俄羅斯緩衝空間，改變成為「一邊倒」向美歐，此種「以烏制俄」策略最終引爆俄烏戰爭。至於台灣原本採取「親美和中」戰略，然而民進黨當局實施「抗中保台」路線及「聯美抗中」戰略，正與美國印太戰略相謀合，藉由「聯台制華」維持兩岸敵對僵持、耗損中國國力，削弱其全球霸權爭奪賽之競爭力。職是，《台灣政策法》雖名為「挺台」，實為「利美」，國家戰略之構思規劃者誠不可不慎乎。

（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）