國戰會論壇/蕭衡鍾》南海「單一文本」 美國不能搞「說話不算話」

文/蕭衡鍾

近日，美軍本福德號導彈驅逐艦（DDG 65）在美軍航母掩護下，先於7月13日進入西沙海域，復於16日再度以所謂的「自由航行」為由進入南沙群島海域，根據美軍第七艦隊（US 7th Fleet）的聲明直言，美國海軍在中國建有軍事哨站的島鏈執行任務，挑戰了「中國解放軍、越南及台灣對無害通過（innocent passage）實施的限制」。

美軍在聲明中提到，「中國、越南及台灣違反國際法，要求軍艦在他們聲稱的領海無害通過時，必須取得許可或事前通知」，但引人遐想的是，菲律賓、馬來西亞及汶萊也同時聲稱對南沙群島擁有部分主權，不過第七艦隊的聲明中卻未提及美軍船艦有挑戰這三個國家的主張，由於台灣向來親美、依附美國來「抗中保台」。

此外，時隔4個月，美軍的雷根號航母打擊群也在7月12日穿過了巴拉巴克海峽進入南海並繞著南沙群島機動進行各類演習訓練，編隊中除了雷根號航母（CVN-76）外，還有安提特姆號巡洋艦（CG-54）、希金斯號驅逐艦（DDG-76）以及第五艦載機聯隊（CVW-5）。北京大學智庫「南海戰略態勢感知」在17日發布消息，雷根號航母打擊群已經於7月16日抵達南沙群島以西海域。

美中南海博弈的必然性

南海地區幅員遼闊且牽涉層面廣泛，除直接應對到美國主導的「印太戰略」與自由航行爭議外，更與台灣、菲律賓、越南、新加坡、馬來西亞及汶萊的地緣環境及安全政策互相衝突，面對中國不斷在南海展開強勢且有效的作為，鄰區國家亦積極藉由東南亞國協的群體力量來增強其反制能力，並設法將美國、日本、澳洲等區域外大國勢力捲入南海爭端，加劇了區域緊張程度及政治不穩定性。

而美國對南海的態度與處理方法，基本是是採取「表面中立，實際看需要」的處理模式操作，對於南海主權歸屬問題的一貫立場是不介入，保持中立，因為如果美國貿然承認任何一方對南海擁有主權的話，將導致其他方聲索國的嚴重抗議，也將造成往後無法再在南海靈活操弄周遭各國的態勢，不符合美國國家整體利益，美國在南海維持隨機應變的運作模式才能符合最大的美國利益。

儘管中國在傳統軍事力量上沒法和美國相比，但是中國對美國也具備十分強大的軍事威懾能力，在自我防衛以及地緣軍事優勢方面是沒有問題的，雙方一旦衝突，美國必將承受難以接受的打擊與損失。因此美國要對付崛起的中國必須是全面性的壓制中國的進程方能收效，包括對中國在經濟方面的打擊與壓制。

因為在美國看來，今天崛起的中國不論在經濟或是軍事各方面，比起當時的蘇聯來說，對於美國而言是個更巨大的威脅，使美國再也無法忍受中國與之平起平坐。美軍此番接連操作，既帶有向中國挑釁的濃厚意味外，更是其大搞航行霸權、製造南海軍事衝突隱憂的又一鐵證，目的是在於想要維持美國在南海地區的軍事威懾優勢地位。

美國在南海與中國交鋒的實然

在歐巴馬時代，美國跟中國在南海的競逐是為了拉攏跟中國有摩擦的東協國家、使這些國家在「南海行為準則」的議題上與中國唱反調，以拖延或遲滯該協議的執行，讓美國可以根據各國之間的矛盾來上下其手運作，以達到美國插手南海的目的。

然而到了川普時代，受到貿易戰的影響，讓事情有了變化，中國與東協的談判出現了重要進展，就是大家接受東協和中國所謂認知的「單一文本」，為了南海的問題共同商定統一的行為準則，這讓複雜的南海問題談判產生了關鍵性的突破，顯示中國和東協國家完全有智慧達成一份共同遵守的地區規則，完全有能力、有辦法共同維護好南海和平與穩定。

單一磋商文本的形成是中國和東協國家在「南海行為準則」磋商上的重大進展，單一磋商文本草案的形成表明，只要相關國家排除外來干擾，大家團結一致、把話說清楚，達成共識後然後共同一致地確實遵守，這個單一文本不但讓東協相關各國獲得統一對話的基礎，也從而讓南海行為準則的磋商談判奠定了技術性基礎，讓有關的磋商就能加速向前推進。

這個發展，對美國在南海問題上的「興風作浪」產生了巨大的阻礙。本來，美國只要挑唆南海地區的某一個國家，比如越南或者菲律賓，便可以讓整個南海區域的談判陷入停頓或者倒退，然而事情並不如美國想的那麼順利，如今在「單一文本」的共識下，美國想要讓某些國家採取說話不算話好從中攪局的辦法已經沒有操作空間了。

但除非說服整個東協，不然美國是無法挑唆單一國家來攪局的。東協各國是離不開中國的永久鄰居，尤其中國國力日益強大，東協各國要聯合美國用「經濟靠中國，安全靠美國」的老方法對付中國日益困難，東協各國如何在美中之間找到一個適當的位置極為重要，這才讓美國有了見縫插針的機會。

美國藉著「自由航行」大旗的名義來刷「存在感」、抗拒中國在南海的造島策略，借勢維持美國在地區的戰略影響力，但又不能把每個在南海有聲索權的人都給得罪了，只好在挑釁中國、向中國「嗆聲」的同時，拿越南及台灣來當「配菜」了。

南海地區在一些問題上存在分歧是事實，但從「單一文本」的共識經驗來看，南海地區相關成員是有足夠能力通過磋商來妥善解決這些分歧的，只要保持定力、不受外界干擾，南海是有機會能成為「合作之海」的，不勞美國這個域外大國拿「自由航行」的名號來「見縫插針」。

（作者蕭衡鍾為國立聯合大學助理教授，台灣國際戰略學會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）