國戰會論壇/蔡裕明》美國南太戰略 能過中國這一關？

文/蔡裕明

7月13日舉行的太平洋島嶼論壇當中，美國副總統賀錦麗（Kamala Harris）以視訊的方式宣布，華府將在該處投入6億美元的資金，並將在東加與吉里巴斯開設新的大使館。同時，白宮將宣布首份《太平洋島嶼國家戰略》（U.S. National Strategy on the Pacific Islands），並且與澳日紐英等盟友成立《藍色太平洋夥伴》（the Partners in the Blue Pacific, PBP）計畫。

在這之前，儘管美國日益關切太平洋島嶼國家之事務，但沒有針對太平洋島國的全面戰略，這讓中國得以在南太平洋島嶼地區填補戰略空白。華府此次的「太平洋島國戰略」在戰略高度上顯示，其外交政策將優先考慮太平洋島嶼國家，試圖緩和太平洋島國對氣候變化之憂慮，增加太平洋島嶼國家之認識與理解，並認知如何為這些小島國提供所需之事務，並認清太平洋島國在美國印太戰略當中的重要性，最終抗衡中國在這地區日漸增加的影響力。

美國太平洋島嶼國家戰略概況

今年4月索羅門群島與中國簽署涵蓋部署警察或士兵的安全協議後，美國白宮印太事務協調官坎貝爾（Kurt Campbell）急忙訪問索羅門群島等南太平洋島嶼國家，華府並表示將透過美國國際開發金融公司與太平洋島嶼論壇，來強化對於南太島嶼國家之援助。美中在南太島國的競爭日益增強，美國能否奪回主導權，有待未來分解。

美國國務卿布林肯今年5月26日發表「對中國政策演說」。整體而言，布林肯表示美國並不是要改變中國，而是將利用「投資」基礎建設、結合更多的「盟友」與中國「競爭」，並塑造周邊有利的環境，維護當前的世界秩序。美國的國際戰略具有延續性與階層性，可從這三個架構分析美國的太平洋島嶼國家戰略概況。

在投資方面，首先，華府表示將透過美國國際開發金融公司（U.S. International Development Finance Corporation）、太平洋島嶼論壇（PIF）與全球基礎建設投資夥伴關係進行合作；第二，透過G7在該區域進行基礎建設投資，美國發起夥伴關係將涵蓋全球基礎設施、身體健康和數位基礎設施，並將提供「中國提供的替代品」；第三，美國計劃用於太平洋島嶼經濟發展和海洋復原力的資金增加兩倍，賀錦麗表示將要求美國國會在未來10年內，把每年的撥款從2100萬美元增加到6000萬美元。

在建構盟友方面：首先，布林肯在2月份訪問太平洋島國地區時宣布，計劃在索羅門群島開設大使館，拜登政府希望開始與吉里巴斯與東加就建立美國大使館進行談判。

其次，以《藍色太平洋夥伴》、《澳英美三方安全機制》（AUKUS）、《四方安全對話》（QUAD）維護自由開放的印太地區。

第三，以《南太平洋金槍魚條約》（South Pacific Tuna Treaty）重新作為美國與太平洋島嶼國家之間政治和經濟合作基礎。該條約還可使美國漁船隊進入太平洋，並成為相互合作提供平台，包括打擊非法、未報告和無管制（illegal, unreported, and unregulated, IUU）捕撈之危害。

第四，拜登政府將首次任命美國太平洋島嶼論壇特使，從而強化美國對於太平洋島嶼論壇之承諾。

第五，美國的和平隊（Peace Corps）將重返太平洋島嶼國家，將先從斐濟、東加、薩摩亞群島與吐瓦魯等國開始。此外，美國國際開發署（USAID）將對於受到乾旱、火山爆發、海嘯等天災衝擊的國家提供援助。

在競爭部分：美國眾議院議員於2019年成立太平洋核心小組（Pacific Islands Caucus），其中幾位成員起草《促進美國長期參與太平洋法案》（Boosting Long-term U.S. Engagement in the Pacific Act），該法案也被稱為《藍色太平洋法案》（BLUE Pacific Act.）。

2021年5月，《藍色太平洋法案》的發起人重新提出該法案，6月，參議院通過《2021年創新與競爭法》（Innovation and Competition Act of 2021），其中包括源自《藍色太平洋法案》內容，並承認太平洋島國對美國抗衡北京修正主義之重要性，該法案也要求制定「大洋洲路線圖」（Oceania Roadmap），闡述美國如何加深與島嶼國家之接觸，其中包括與澳洲、紐西蘭和日本合作的可能性與方式。

美國太平戰略初步獲致成功

今年1月時，坎貝爾宣稱太平洋島嶼為印太地區最有可能在「未來一兩年」出現「戰略意外」之處，直到最近幾個月，似乎證實坎貝爾的預測。在4月傳出中國與索羅門群島簽署安全協議，已令華府與西方國家感到震驚，因為該項協議涉及中國軍艦可以停靠索國。儘管，中國在在表示無意於太平洋島國地區設置軍事基地。

另外，中國外長王毅於5月底出訪南太平洋島國，本擬與當地10個國家簽署協議。華府對於中國在太平洋島嶼地區的擴展感到震驚，儘管王毅未能實現他所希望的地區協議，而北京與索羅門群島所達成的安全協議，被許多人視為中國在太平洋島嶼地區實現軍事存在的第一步。

華府從坎貝爾於4月底訪問索羅門群島到副總統賀錦麗以視訊的方式參與太平洋島嶼論壇，以及宣布華府將訂定美國太平洋島嶼國家戰略來看，已達成初步成效。首先，美國迅速採取實際行動，從經濟援助到實質基礎建設的投資援助，關切氣候變遷議題，以「人類安全」理念回應太平洋島嶼國家的期待；第二，美國政府在國家安全會議設置印太事務協調官，關注太平洋島國、澳洲與紐西蘭等事務和南極；第三，從川普政府的「太平洋承諾」（Pacific Pledge）到太平洋島嶼國家戰略，更提出「一籃子」的合作計畫，並結合盟國共同實踐這些計畫。

美國現已認為太平洋島國為建設自由開放的印太地區的重要夥伴，而太平洋擁有重要航道、漁業資源與戰略地位，已成為目前美中戰略競爭焦點。美國及其盟國在太平洋地區擁有許多軍事基地，這些軍事基地可針對從東亞到南太平洋的危機預防，包括美國如果捲入涉及台灣或南海的任何衝突。

從川普到拜登的國際戰略來看，拜登的政策似乎「回到常軌」。為因應國際體系的變化。澳洲從「加強介入太平洋」（Pacific Step Up）並採取以聯盟為中心的作法，紐西蘭從「太平洋重啟」（Pacific Reset）政策到進入華盛頓軌道的同時嘗試戰略模糊，兩國均強調在太平洋島嶼地區的深化與多樣性作為，並認為華府應當多關切這些國家。

在川普執政期間，時任國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）已開始與密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島和帛琉就續簽《自由聯合協定》（Compact of Free Association）進行談判。如果續簽，該協議將使美國能夠進入周圍的領空和水域，以換取到2023年底的財政援助。

目前密克羅尼西亞已試圖強化與美國間的國防關係，密克羅尼西亞總統帕努埃洛（David Panuelo）呼籲索羅門群島重新考慮是否要與中國簽訂安全協議及風險，帛琉也歡迎美軍於該國設置軍事基地應對美國影響力的擴張，斐濟成為首個加入印太經濟架構（IPEF）的太平洋島嶼國家。然而，吉里巴斯卻在太平洋島國論壇召開前選擇退出。

太平洋島嶼國家刻正面臨兩大威脅：經濟和環境。南太島嶼國家多倚賴旅遊業，但從2019年的新冠肺炎迄今重創這些國家的旅遊業，今年更遇到國際原物料的飆漲、通貨膨脹與全球供應鏈重組之際，勢將進一步影響太平洋島嶼國家的經濟。再加上氣候變化威脅島嶼國家，吐瓦魯、吉里巴斯和馬紹爾群島已經經歷海平面上升對其農業和飲用水的影響，因此，美國將較以往更為關注氣候變化之威脅。

對於太平洋島嶼國家而言，美中的戰略競爭反倒提高這些國家在國際社會的能見度，更可在保持平衡政策下從雙方取得資金與資源。而「向左走」或「向右走」，正考驗太平洋島嶼國家的凝聚力。而美國是否能夠奪回南太島國的戰略意志，恐怕還是要先過中國這一關。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）