國戰會論壇/蕭衡鍾》美國「國際水域」一再改口的陽謀

文/蕭衡鍾

中國大陸政軍官員在最近幾個月與美國相關人士的會面中，多次強調了台灣海峽不是「國際水域」的說法，引起了美國拜登政府的警覺，因而就在新加坡召開的亞洲安全會議「香格里拉對話」前夕，美軍第七艦隊提康德羅加級飛彈巡洋艦皇家港號，便於6月10日通過了台灣海峽，美國欲以台海議題操作美中關係的意圖非常明確。

台海議題也在隨後「香格里拉對話」的美中防長會晤，以及美中「盧森堡會談」中成為美中對話與爭執的焦點之一，而美國在會議前夕派遣軍艦通過台灣海峽的目的，除了想要在「香格里拉對話」與「盧森堡會談」中積累向中國大陸「叫版」的量能外，似乎也有想要為即將登場的美台「蒙特瑞會談」積累其「友台」與「挺台」聲量、拉攏台灣繼續「聯美抗中」的目的。

美國政府誤導台海是否「國際水域」的爭議

「國際水域」在國際場合似乎已被頻繁使用，根據美國政府網站的說法，「國際水域」常被用於非正式地表達一國領海之外的水域，並援引1982年《聯合國海洋法公約》中的規定，離海岸線12海里處爲一國領海，該國享有完全主權，從海岸線往外延伸200海里爲專屬經濟區，所屬國對這一海域享有資源和經濟權利，但其他國家在領海以外的專屬經濟區海域享有航行和飛越的自由。

若以美國政府網站的說法來看，這意味着，台灣海峽的大部分水域爲中國大陸或台灣的專屬經濟區，所以認為台灣海峽屬於「國際水域」，其它國家享有航行和飛越的自由。究其目的，是想在「不公開承認台灣是否為一個國家」，以及在「不公開承認台灣是否屬於中國」的兩個前提下，試圖把台灣與中國大陸給分開來看，明顯的暗渡陳倉。

因為如果依循美國政府網站的說法，那麼，認可台灣海峽屬於「國際水域」一事，便等同於是「台海問題國際化」的替代與落實，既符合美國政府一貫的「一中政策」傳統，又不至於明目張膽、公開地與中國的「一中原則」紅線牴觸。可以說，在美國刻意炒作與誤導此議題之後，有關台灣海峽在國際法上的地位問題，才成爲了主權爭議與美中爭端的焦點。

中國大陸的「一中原則」是很明確的三段論，即「世界上只有一個中國、中華人民共和國政府是代表全中國的合法政府、台灣是中國領土不可分割的一部分」，毫無爭議，而美國的「一中政策」則可以說是美國處理如何看待「一中原則」的方式，擺明了就是用打「台灣牌」的方式，以操弄台灣問題與台海議題來遂行其「戰略模糊」的文字遊戲。

因為在美國的「一中政策」中，美國僅承認「一中原則」的前兩點，也就是世界上只有一個中國、中華人民共和國代表中國，但是對於「一中原則」的第三點「台灣是中國的一部分」，美國只有說「認知到」（acknowledge）中國大陸的立場，但是並沒有「承認」（recognize）。簡單來說，美國了解中國大陸有這樣的立場，但對於這個立場並未表態支持或反對。

所以美國《彭博社》報導，根據美國政府知情人士透露，由於中國大陸多次強調台海並非國際水域的說法，挑戰了美國認為台海的一大部分屬於國際水域的觀點，便例行性地派遣軍艦穿越、軍機航行，以行使其「自由航行」的權利，美國國防部發言人梅納斯（Martin Meiners）更表示「美國將繼續在國際法允許的區域飛越、航行及執行任務」。

在美中「戰略競爭」的態勢下，美國還是繼續用「台灣牌」的操作來劍指其地緣競爭中的最大對手，也就是中國。對此，6月13日中國外交部發言人汪文斌在例行記者會中回應相關提問時，也再次大聲疾呼「國際海洋法並無國際水域的說法」，並強調有關國家稱台灣海峽為「國際水域」是在操弄涉台議題、威脅中國的主權安全。

「國際水域」一詞並無國際法效力

在美國以「印太戰略」、「友台制中」的主導下，近年來美軍機艦在台海周遭航行，甚至穿越台海的次數逐年攀升，而不只美國軍艦每年在東海和南海之間航行期間數次通過台灣海峽，作為美國的盟友，包括日本、法國、英國、加拿大、澳洲、德國的軍艦也都曾先後通過台海向中國示威，對此，解放軍海軍船艦為了保護領土主權完整與「核心利益」，自然也是採取近距離全程緊盯的策略。

事實上，國際法專業術語中並沒有「國際水域」這個名詞，台灣戰略專家張競與李慶平兩人分別認為，「國際水域」（international waters）一詞乃由美軍所創，這是美國軍方對內管控作戰行動的軍事用語，「international waters」的定義可參見於2022年3月所最新刊行一份文件，是美國海軍編號NWP 1-14M、美國海軍陸戰隊編號MCTP 11-10B，以及美國海岸防衛隊編號COMDTPUB P5800-7A，名稱為「指揮官海戰法手冊」（The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations）內的第1-8頁第1-6節。

在該項準則的定義中便開宗名義地直接指出，「international waters」一詞是「for operational purposes」的，也就是「用於操作目的」的，既然這個用詞是由美軍單方面所定義的，自然沒有存在任何國際法上的地位，因為國際法是單由美國說了算的嗎？顯然不是。美國所認知到的國際法，是他們那套由美國所領導建立起來的「基於規則的國際秩序」，是以美國國家利益與戰略利益為基礎的。

而在中國外交部於例行記者會中大聲疾呼「國際海洋法上根本沒有國際水域一說」、所以美國以「international waters」來定位台灣海峽並無國際法基礎後，美國政府的用詞又改口了，改用「international waterway」一詞來反駁中國的指正。「international waterway」一詞可解釋為「國際航道」，美國此舉，其實已經默認了在《聯合國海洋法公約》各個條款中，並不存在「international waters」一說，所以拿出「international waterway」來作為替代方案，以掩飾前面使用「international waters」形容台灣海峽是「國際水域」的疏漏，然而，在《聯合國海洋法公約》中是否有「international waterway」這個用詞似乎仍有爭論。

若以「戰略模糊」與「一中政策」來看，美國從「international waters」改口到「international waterway」所想表達的意思，應該是指台灣海峽「等同於公海」，因為公海可以自由航行和飛越、

但台灣海峽在美國「等同於公海」的認定下，還是需要經過有關國家同意且無害化通過才行。

    因為依據《聯合國海洋法公約》第18及19條、以及1958年《領海及鄰接區公約》的規定，無害化通過的要件首先是要「無害」，不得有害於沿海國的「和平、良好秩序及安全，其次則是合乎一定目的且繼續而迅速航行的「通過」。

    客觀而言，繼續而迅速航行的「通過」不難理解，至於所謂「無害」的不妨害沿海國「和平、良好秩序與安全」則是一個不確定的法律概念，爭議當事國間很容易因為《領海及鄰接區公約》就「無害」本身定義的模糊，而在無害性的認定上有所爭議，美中雙方這次在這個問題上的國際法律戰隔空交火就是如此。

    為了解決此一爭議，避免涉事方的任意解釋，《聯合國海洋法公約》於第19條第2項以條列方式列出了12項不得從事的活動或行為作為依據，第一條便是規範了不得對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，另外，也不得有任何目的在於影響沿海國防務或安全的宣傳行為與情報搜集。

不過美軍船艦通過台海一事顯然並不符合上述條件，因為以美軍船艦多次通過台海並高調宣傳來看，其想把台灣海峽給「等同於公海」、使之具有國際法效力的意圖非常明確。因此，不論美國如何表述，恐怕又是美國的另一個文字遊戲了，都是把台海問題朝向「國際化」引導的操弄之舉。

（作者蕭衡鍾為國立聯合大學助理教授，台灣國際戰略學會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）