國戰會論壇/羅慶生》拜登棄台 IPEF勝率高嗎

文/羅慶生

烏克蘭戰爭打成持久戰後，拜登政府將注意力轉回印太。先在華府召開「美國-東協特別峰會」，之後在東京啟動「印太經濟架構」（IPEF），並與日本、印度、澳洲等國家領導人舉行「四方安全對話」（Quad）峰會。西方媒體也將視線轉向亞洲，烏克蘭戰爭的報導趨向減少。之前烏克蘭總統澤倫斯基「全球網紅」的風光恐怕延續不了太久。

美國雖然在亞洲動作頻仍，但最受關切的還是IPEF的啟動。因為Quad是個舊機制，IPEF是個新架構。這個雖未明言，但人人都知道是劍指中國的經濟結盟，大家想看看美國到底能號召多少國家加入，以及聯合聲明會怎麼說。因為拜登政府的抗中戰略是「聯合盟友」，加盟者愈多愈能顯示成效，如果IPEF只是美國那幾個亞太盟邦自己玩，就不太好看。

拜登「聯合盟友」策略操作得其實不錯，起初雖不順利，但拜登國安團隊充分發揮「推銷員精神」，屢挫屢戰，不斷爭取。在歐洲，透過俄羅斯入侵烏克蘭引發的憤怒與恐懼，成功將已經鬆散的「北大西洋公約組織」（NATO）盟邦團結到美國旗下。以前聲音很大的歐盟「獨立自主」論述，被「團結」取代。

亞洲部分，則因中國的影響力大而面臨困難。雖然有推動「亞洲版北約」的說法，仍只是部分人士的期望與想像。因而IPEF的啟動，正是檢視美國印太影響力在中國挑戰下是否仍然維持的具體表徵。在分析之前，我們先檢視美國印太地區的基本盤。

美國「亞洲版北約」的挫敗

美國之前的安全概念是以軍事為核心，主要盟友就是北約成員國。北約是個集體防衛組織，只要一國被打，美國就帶領大家一起上。美國有領導北約的責任，各國也就有服從美國指導的義務。雖然擴充北約對組建「美國領導」的軍事聯盟最方便，但顧名思義，北約是由環繞北大西洋周邊的國家組成，不方便含括太平洋與其他地區的盟友。因此對北約之外的軍事盟友，美國是透過「主要非北約盟友」（MNNA）的概念進行軍事合作。目前印太地區列入MNNA名單的合作對象包括：澳洲、日本、南韓、紐西蘭、菲律賓、台灣、泰國、巴基斯坦。沒錯，台灣被列入MNNA，所以可以例行性的洽購美國武器，但美國賣不賣，要看情況。

印太地區MNNA中最重要的國家是日本與澳洲。這兩國在美國霸權顛峰時期像「世界警察」在全球管事的時候，被戲稱為美國的亞太「副警長」，是穩定美國亞太安全戰略的「戰略之錨」。因此，美國如果要打造「亞洲版北約」的軍事結盟，只要透過「美日澳+」的概念，在美、日、澳軍事合作的基礎上，加上其他印太地區MNNA國家的支持與配合，就可以形成。

但中國崛起，在印太地區的影響力愈來愈大，和南韓、菲律賓、泰國、巴基斯坦的關係都還不錯，某些關係緊密的程度甚至超過美國。紐西蘭軍力弱，加不了多少分，台灣則受限「一個中國政策」的複雜難解，美國只好找其他國家。去年一年，美國國安高層訪問印太地區高達9次之多，甚至連美國宿敵，和中國一樣都是共產體制的越南都極力爭取。

美國不計前嫌、無懼拒絕的「推銷員精神」的確令人佩服。但仍無法說服各國加盟，只有剛在2020年和中國發生邊境衝突的印度有興趣，這才有2021年首度促成的Quad視訊峰會，以及今年的實體峰會。

印太各國對「亞洲版北約」沒有興趣，主要有兩個原因。第一，美國雖然不斷強調「中國威脅論」，但各國並不認為中國有領土野心。中國雖與越南、印度發生過武裝衝突，但戰爭一結束，就退回原來的邊境線，並沒有藉機擴大佔領。至於南海爭議是個各憑本事的賽局，爭議各國都有野心，不能僅歸咎中國。

例如南海的敦謙沙洲原本是台灣領土，1974年越南趁駐守國軍撤往太平島躲避颱風的空隙，登島佔領。雖然以當時國軍實力要奪回是輕而易舉，但為了「反共」大業，也就算了。無論如何，中國強了500年，琉球王國還是琉球王國，日本一強起來，琉球王國就不見了。印太各國對美、日更有戒心。

第二，美國軍事結盟一向是美國利益優先，提供武器經常多一手或者留一手。前者如防空系統幾乎都聯網到美國，由美軍直接控制，各國有喪失軍事主權的疑慮，所以土耳其雖為北約成員，寧可被美國制裁也堅持買俄羅斯的S-400，拒絕美國的愛國者。後者如提供先進武器通常是簡配，而不是標準配備。例如日前運到烏克蘭的M777先進155釐米榴彈砲，就沒有裝數位電腦系統。各國理解美國軍事結盟的目的是為了美中競爭，萬一真打起來，自己豈不首當其衝？沒理由幫美國打仗。

印太各國不認為中國有領土野心，也不想打代理人戰爭，自然對所謂「亞洲版北約」興趣缺缺。即便基於軍事盟約如《美韓共同防禦條約》、《美菲聯防條約》必須與美國軍事合作，緊密程度也與美國所期望的相差甚遠。美國因此拋棄軍事結盟構想，轉向經濟結盟。不僅再三強調無須選邊站隊，還盡量淡化抗中色彩。美國身為老牌霸權如此委曲求全，面子總是要給。這才使IPEF的啟動有高於預期的好成績。

美國操作IPEF的如意算盤

IPEF的啟動除美國外還有澳洲、紐西蘭、汶萊、印度、印尼、日本、馬來西亞、菲律賓、新加坡、韓國、泰國和越南等共13個國家參與，高於預期中的10國，彰顯美國在印太地區的影響力並未消退，這是拜登國安團隊的努力成果，應予肯定。

但IPEF要達到「抗中」的目的，恐怕不容易。為什麼？因為IPEF並不是個正常的經濟貿易協議，而是違反市場規律所創造出來的「非傳統」經貿安排，有先天的結構性缺陷。

依據啟動時的聯合聲明，IPEF的目標是加速經濟一體化，在數位經濟、供應鏈、清潔能源基礎設施和反腐敗工作等四個領域建立共同標準，同時強調深化：堅持自由、開放、公平、包容、互聯互通的印太地區共同價值觀。

「經濟一體化」是自由貿易區談判都要達到的目標。各國消除貿易障礙，開放市場與減免關稅，讓每個國家的產業都能發揮比較優勢，而創造更多的經貿利益，結果就是經濟一體化。

但IPEF卻沒有市場准入與關稅減免。在國內政治壓力下，美國不準備對各國開放市場，或減免各國的關稅。那請問為何要，以及如何能達到經濟一體化？

IPEF是掛「經濟一體化」之名，本質卻是美國期望各國能在美國領導下共同抗中，而設計出來的「地緣政治」結構，是在美國指導，而不是基於市場機制的貿易安排。關鍵字是「共同標準」與「共同價值觀」。我們先從後者談起。

「共同價值觀」是聯合聲明中具顯性抗中色彩的詞彙。拜登政府操作「聯合盟友」的邏輯，就是強調我們有共同價值觀，而中國和我們不一樣，所以要聯合起來共同對抗中國。

「共同標準」的抗中色彩則是隱性的。美國學者提出的「霸權穩定論」曾指出：當代霸權是領導性霸權；點出美國霸權的操作模式和以往霸權不同。美國不是透過誰不聽話就打誰的暴力，而是制定對美國有利的規則要求各國遵守；不遵守就制裁，而誰不配合制裁，也就一併制裁。

這原是個美國霸權與國際秩序雙贏的設計，因為國際雖是無政府狀態，各國交往互動仍必須有規則可循，否則利益衝突容易引起紛爭。因此只要美國本身也遵守規則，各國也樂意接受美國制定並執行的規則，也就是承認美國霸權。

問題是隨著時代變遷，這些原本對美國有利的規則已轉變成對美國不利，反而中國運用得如魚得水。例如聯合國（UN）大會一國一票無論大小的規則，以及世界貿易組織（WTO）低關稅或免關稅的規定。美國如果再遵守這些規則就是打擊自己，但若不遵守，就只有退出一途，否則授人以柄，遭中國或其他國家指責。這是美國前總統川普多次從國際組織「退群」的原因。

拜登政府不願「退群」，又無力修改國際組織規則，只好跳出來成立新組織，重新訂定對自己有利的規則。這是美國組建IPEF強調「共同標準」的目的，「共同標準」就是各國要遵守的規則。而這次美國還再加上「共同價值觀」的門檻，將中國排除在外，以免中國申請加入後重蹈覆轍。

然而，建立「共同標準」的數位經濟、供應鏈、清潔能源基礎設施和反腐敗的經貿架構，並且不讓中國加入，就能達到遏制中國經濟影響力擴張的目的嗎？基本上不行，要達到這目的，必須有美國商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）之前論及的「限制向中國出口敏感產品」的出口管制協調機制。也就是說，美國發現只限制源自美國技術的高科技產品出口，並不能真正卡中國「脖子」，還必須各國一起限制向中國出口敏感產品，才能打垮中國高科技產業，阻止中國產業升級。

這才是美國成立IPEF的如意算盤。日、韓、星都是全球半導體產業重鎮，未來再加上台灣的配合，美國就可以掌握這拜登所謂的「21世紀的馬蹄鐵釘」產業鏈，真正卡中國「脖子」。可預見未來談判IPEF協議文本時，美國一定會想方設法將出口管制協調機制列入。如果成功，對中國經濟的殺傷力將非常大。

但這並不容易的。各國很快就會理解，IPEF並不是消除貿易障礙的「全球化」機制，而是要配合美國對中國貿易管制的「逆全球化」措施。而美國既然連自己的市場都不願意開放，又如何讓各國願意配合美國利益，而傷害自己與中國的貿易利益？

當然美國仍將繼續發揮不屈不撓的推銷員精神，試圖遊說各國接受，或透過既有霸權的影響力施壓。或許會有一些成績，但要各國接受一個只對美國付出卻不能從美國獲益的「不對等貿易協議」，真的不容易。拜登政府的如意算盤，落空機率較高。

因此，拜登看似熱鬧滾滾，成效不錯的亞洲行，將可能只具有對內宣傳功能。但美國人民正苦於日益嚴重的物價上漲，並未對此外交成就買單，拜登聲望仍持續偏弱，這將影響IPEF進程。

2019年11月，當時任美國商務部長的羅斯（Wilbur Ross）曾在東協峰會上宣布推出投資亞洲基礎建設的「藍點網路」（Blue Dot Network）計劃，在川普政府被輪替後就不再有聲音。IPEF下場會不會同樣如此，值得觀察

（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）