國戰會論壇/蔡裕明》美國海岸防衛隊外交的戰略亮點

文/蔡裕明

美國於5月12日與13日於華府召開美國-東協特別峰會（U.S.-ASEAN Special Summit），除菲律賓總統小馬可士（Ferdinand Marcos Jr.）因剛當選遂指派外交部部長出席，以及緬甸軍政府因為人權問題未出席外，其餘8個東協國家的領袖均出席此次高峰會議。美國總統拜登將這場會議稱之為「新時代」（new era）的到來。拜登也表示，此次峰會表明其對東協國家的「持久承諾」（enduring commitment），並且印太地區仍為美國國家安全優先事項。

白宮於今年2月所發布的《印太戰略》已指出，美國尋求「推動一個更加互相聯繫、繁榮、安全和有彈性的自由和開放的印太地區」。該戰略稱，「更有力量的東協（empowered ASEAN）應類似四方安全對話（QUAD）等現代化機制。拜登並承諾將提供東南亞地區1.5億美元之投資，範圍包括從潔淨能源的基礎建設、教育到健康等議題，以及對抗中國影響力的其他努力。

其中，美國政府提出海岸防衛隊協防東南亞的構想，避免具有高度敏感性海軍協助，改由美國海岸防衛隊協助東南亞的區域安全。值得關注的是，這並不是新的作法。日本也倚靠其海岸防衛隊作為安全戰略的一部分，進而宣傳與東南國家的「海岸防衛隊外交」。

海岸防衛隊的外交

在今年2月的美國《印太戰略》文件當中提及，華府將把海岸防衛隊當作海上安全戰略的核心。該戰略指出，美國將擴大美國海岸防衛隊在東南亞、南亞和太平洋島嶼的存在與合作，重點是建議、培訓、部署和能力建設。

海岸防衛隊的身分，並非軍隊而是執法機構，使其在具有爭議的海域巡邏時可以被其他聲索國默認接受。

去（2021）年，印尼海岸防衛隊與美國海岸防衛隊在巴淡島（Batam）聯合建立海上培訓中心，旨在提高印尼海事安全局（Indonesian Maritime Security Agency, BAKAMLA）能力。與此同時，我國與美國於去年3月26日簽署「台美海巡合作瞭解備忘錄」，台北與華府間將透過該平台強化雙方海洋執法與港口安全之教育與培訓能力。

東南亞國家也藉由海岸防衛隊強化彼此間之合作關係。去年印尼海事安全局才剛發起首屆東協海岸防衛隊論壇（ASEAN Coast Guard Forum, ACGF），來促進東協國家間之海岸防衛隊的合作，今年2月該局再邀請汶萊、馬來西亞、菲律賓、新加坡和越南參加海岸防衛隊的合作會議。印尼海事安全局局長阿安（Aan Kurnia）表示，東協海岸防衛隊論壇可成為資訊共享與建立信任的平台，特別在涉及南海區域安全與主權糾紛之際。

美國在東南亞強化海岸防衛隊的緣由

隨著美國在東南亞地區的更多承諾，此種海岸防衛隊的合作模式亦隨之增加。美國現不僅與台灣與印尼建立海岸防衛隊的合作關係，未來還將包括與東南亞其他海岸警衛隊建立合作項目。美國在東南亞國家強化海岸防衛隊的合作，緣由約莫有四。

首先，東南亞國家面臨來自中國海洋主權的挑戰，以及北京灰區衝突的戰法，這使得許多東南亞國家不得不強化海軍與擴大部署海岸防衛隊。並且美國海軍在南海地區的「航行自由」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs）行動，雖可展示美國維護基於規則的國際秩序，但卻未能完全解決東南亞國家課正面臨之海上威脅、非法捕魚、海盜或非法走私，因而，部署高科技與裝備精良的海岸防衛隊，可協助東南亞國家面對這些非傳統安全挑戰，並且美國的海岸防衛隊可協助這些國家提高海域監視與偵測之能力。

其次，東南亞國家海域面積極為廣泛，進而限制各國海岸防衛隊的能力。試以菲律賓與印尼而言，菲國擁有超過7000 個島嶼以及5.4萬公里的海岸線，而印尼更擁有超過17508個島嶼。儘管東南亞國家紛紛強化海域執法的能力，但海岸防衛隊的能力卻跟不上日益增加的海域風險，美國與東南亞國家的海域執法合作，可協助這些國家海岸防衛隊之能力建設與提高海域執法之裝備與訓練。

再者，對於海軍合作感到敏感的越南或菲律賓，海岸防衛隊之合作被視為不具針對意涵的合作項目。最後，美國海岸防衛隊被定位專注於在印太地區執行基於規則的秩序，這是美國印太戰略的核心。

美國的海岸防衛隊將可與東南國家在技術專業發展和能力建設方面進行合作，可協助這些國家維護領海主權與專屬經濟區的利益，藉由資訊共享來針對跨國威脅、海上非法行動、海上安全與搜救、海洋環境保護和反毒等議題，進而維護區域穩定與合作，這又可強化東南亞國家遏制中國海洋擴張時的自信。

雖然目前美國在南海的軍事存在，對於遏制國的海洋擴張有些效用，但增加軍事部署又可能激怒中國進而加劇南海局勢，選擇海岸防衛隊可對於南海地區周邊國家清楚表示，美國主要在協助執法活動與提供技術援助。

印太地區的海巡合作

為因應海域所發生之各種傳統與非傳統安全，海岸防衛隊現被當作維護國家海域主權與海上交通線（SLOC）的主要工具。並從1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）以來，各國已認識到有必要建立不同於海軍的海事機構來執行海上法律、管理海洋資源並保護國家安全與國家利益。

在 20 世紀前夕，美國擺脫內戰並奠定成為全球強國的基礎，但當時其持續繁榮的道路尚不清楚。但海權論的倡導者馬漢（Alfred Thayer Mahan）協助美國制訂這項方向。他認為，「美國的成長需要進入海外市場，這反過來又需要卓越的海軍來保護這種進入」。從馬漢的觀點到現在的俄烏戰爭，已讓華府的戰略決策者認識到，軍事控制不再是保護其海上貿易的選擇。

相反的，美國現正利用海岸防衛隊來推進國家戰略，並重新界定外交模式。在過去的幾年當中，海岸防衛隊被華府視為促進與沿海國家關係的工具，間接促進與強化東協國家海岸防衛隊的發展，重新定義海岸防衛隊在海上安全和維護和平海上秩序中之功能與作用。

這使得美國輔卸任的海岸防衛隊司令舒爾茲（Karl Schultz）曾表示，「面對來自中國的脅迫和對抗行為，美國海岸防衛隊在專業和個人層面可提供透明的參與和合作」，他對於美國海岸防衛隊的目標是成為該印太地區首選的合作夥伴。

除美國與日本外，法國與中國也已加入印太地區的海上執法大戰，透過法國海岸防衛隊的合作來實踐法國的印太戰略。中國於警覺海岸防衛隊與其他國家合作的重要性，參與在去年12月於越南所舉辦第17屆亞洲海岸防衛機構負責人會議（Asian Coast Guard Agencies Meeting, HACGAM），該場會議中討論海上搜救、海洋環境保護、預防和控制海上非法行為、打擊海盜和持械搶劫之作法、能力建設以及交流有關海岸防衛隊之資訊。

美國《國會山報》（The Hill）去年曾指出，美國海岸防衛隊對保衛台灣抵抗中國相當重要。是以，台灣現更應將海巡部門視為國土安全的核心。但囿於國防採購優先項目，以及船艦預算規模與人員培訓的資源排擠效應，海巡部門所能獲得經費編裝較國防部門顯少。就台灣與東南亞共同面對來自中國海上安全挑戰，除與美國強化海巡合作外，亦可思考如何與東南亞國家建立海岸防衛隊的合作，共同建立民主與安全的海洋夥伴關係。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）