國戰會論壇/羅慶生》「二次制裁」中國？ 拜登為何軟了

文/羅慶生

俄烏戰爭陷入膠著，美國要求中國不能幫助俄羅斯，否則將遭到「二次制裁」（secondary sanctions），面臨西方制裁、消費者抵制和企業退出的命運。中國立場是保持中立。俄羅斯與烏克蘭都是中國的重要友邦，只是俄羅斯更重要些。況且普丁在美國抵制北京冬奧時曾力挺中國，中國當然沒有在美國打壓普丁時支持美國的道理。中國因而強調「烏克蘭危機是我們不願意看到的」，期望透過談判解決危機，呼籲美國和北約與俄羅斯進行對話，同時也表示將與俄羅斯「正常貿易」，不加入西方經濟制裁陣營。

但要保持中立絕不容易。對美國來說，不制裁俄羅斯，就是幫助俄羅斯。因為這會使「經濟封殺」出現缺口，讓俄羅斯得以喘氣，大幅降低制裁效果。就連全球最老牌的中立國瑞士也被施壓，被迫放棄中立，宣布對俄羅斯實施制裁。不過瑞士制裁俄羅斯只影響少數富豪權利，中國如果制裁俄羅斯，或美國為施壓而「二次制裁」中國，那對全球經濟的影響就大了。各方因而高度關切這議題。

拜習會 拜登態度其實已經變軟

在美國與歐盟宣布制裁俄羅斯的第一時間，中國就已經遭到壓力。2月23日，中國外交部例行記者會，西方媒體就連續提問中國是否會制裁俄羅斯的問題。中國外交部還特別安排由已調升部長助理的資深發言人華春瑩回鍋主持記者會，以精確闡述中國立場。

很快地，西方媒體有關中國不制裁俄羅斯，就可能成為「二次制裁」目標的評論或分析陸續出現。3月上旬，拜登政府態度轉為明確，商務部長雷蒙多提出嚴厲警告，中國企業如果違反美國對俄出口管制，將無法取得產品生產所需的美國設備和軟體。

3月14日，美國國家安全顧問蘇利文與中共中央政治局委員楊潔篪「羅馬會談」前夕，《金融時報》引用美國不具名官員的消息來源，報導俄羅斯正在向中國請求軍事和經濟援助。這報導雖遭中國與俄羅駁斥為「假消息」，但引出美國國務院發言人普萊斯在一場記者會中表示：「我們在私下和公開場合都跟北京政府說得很清楚，任何支持俄羅斯的行動都將面臨後果」。

「羅馬會談」因而出現長達7小時非常「坦誠」的激烈對話。蘇利文警告中國，如果援助俄羅斯將面臨各國孤立和連帶的制裁，強調「美國不會允許世界上任何國家、任何地方為俄羅斯規避這些經濟制裁提供生命線」。不過中方並沒有買帳。

各方因而關注接著登場的拜登與習近平的視訊通話，想聽聽拜登怎麼說。原本的預期是拜登將態度強硬，因為國務卿布林肯在會前的記者會中表示，拜登將明確警告習近平，如果中國採取任何行動支持俄羅斯的侵略，我們將「毫不猶豫地讓中國付出代價」。

然而，依據會後白宮聲明，拜登在通話中只向習近平「詳細列舉」了西方對俄羅斯實施的嚴厲經濟和金融制裁，並表示如果中國向俄羅斯提供物資支持，將面臨後果和影響，卻沒有具體說明將面臨何種報復。這態度比預期軟弱，華爾街股市因而在連續3天的上漲後仍持續大漲。華爾街並不樂見白宮採取讓中國「付出代價」的行動。因為任何經濟制裁都是雙面刃，尤其是將中國也逐出SWIFT結算系統這顆金融核彈，無論能否傷害中國，美國自己的金融風險都將大幅升高。

美中競爭的主軸是經濟，金融是核心，看不見的金融戰爭，才是決定美中競爭勝負的關鍵。雙方金融炮火其實已經交鋒。羅馬會談後擔心美國可能制裁中國的預期心理已讓部分資金外移，人民幣連續貶值。直到3月15日，沙烏地阿拉伯表示考慮將部分對中國的石油貿易使用人民幣計價，資金才開始轉向，人民幣止跌回升。

這表示境外有人願意持有人民幣，而且不只沙烏地阿拉伯。這是美國之所以不能像制裁俄羅斯一樣，動用金融核彈，將中國也逐出SWIFT的原因。

美國為何不能將中國逐出SWIFT？

美中金融戰爭的爭奪，就是誰能吸引「無祖國」的國際資金。俄烏戰爭爆發後，各方都預估國際資金為了避險，將湧入美國，讓美元升值。的確如此，美元對全球主要貨幣都升值，美元指數上漲。但對人民幣，卻是下跌。這表示美國雖然成功吸引了全球資金避險，但卻有部分資金選擇中國而不是到美國，才會讓人民幣比美金還要強。

為什麼？美軍是全球最強大的軍隊，美國是全球最安全的國家，持有美金，把錢放在美國最安全。中國是不是比美國還安全且不討論，但至少中國有外匯管制，人民幣不是自由兌換貨幣，為何還有人選擇持有人民幣，讓人民幣比美金還要強？

因為國際貿易的基本原理，兌換美金是要買美國貨，兌換人民幣是要買中國貨。中國是製造大國，商品種類繁多、品項齊全，超過200種主要工業產品產量居世界第一，是全世界工業體系最健全的國家，想買什麼，幾乎都買得到。雖然品質不見得最好，但性價比高。人民幣不是自由兌換貨幣，不表示持有人民幣不是好選擇。美、歐目前物價快速上漲，顯示疫後需求增加，但供給不足的窘境。而中國在去年高基期下，今年前2個月出口總值仍成長16.3%，表示各國仍需要中國商品。如果中國商品不能進口或進口成本增加，可想像美、歐物價會漲到什麼樣子嗎？

SWIFT結算系統有200多個國家或地區的1萬1000家銀行加入，涵蓋全球絕大多數的金融機構，國際貿易透過SWIFT系統轉帳極為方便，但不表示不透過SWIFT系統就不能貿易，只是不方便，使交易成本提高，貿易商可能因此放棄與中國貿易。

雖然2022年1月統計數據顯示，國際貿易使用人民幣結算佔比僅3.20%，較美元佔比39.92%、歐元佔比36.56%差距甚遠。如果依據這數據，會以為中國對外貿易絕大多數是用美元或歐元結算，那麼將中國逐出SWIFT系統，中國進出口肯定完蛋。

但這是誤解。人民幣結算佔比3.20%是透過SWIFT系統轉帳的數據，中國對外貿易另有人民幣跨境支付系統（CIPS）的交易是不含在內的。2021年10月末的統計，CIPS系統在全球103個國家和地區已有1243家參與者，實際業務覆蓋178個國家超過3600家法人機構，交易筆數達268萬筆，金額64兆人民幣，筆數較去年增長58%，金額增長了83%。

國際貿易使用人民幣結算的真實數據，遠高於透過SWIFT的3.20%。而且CIPS系統已經夠強，足以讓貿易商作為SWIFT轉帳的備胎。如果將中國逐出SWIFT，只要仍有貿易需求，需要買中國商品或賣中國原料，貿易商將會另外開個戶頭，轉用CIPS。中國貿易不會垮。受衝擊的是SWIFT，有一天可能被CIPS替代；以及因交易成本增加，不得不讓進口商品漲價的貿易商。

美、歐現在的商品需求依賴中國製造，而且在預見的未來，印度製造或越南製造都還不能替代。美國如果將中國逐出SWIFT，物價上漲速度可能超過升息速度，讓美國承擔巨大的金融風險。中國仍將與俄羅斯「正常貿易」的立場很明確，而美國將如何實現對中國的「二次制裁」則令人好奇。美國現在已經看不出有什麼工具，可以在不造成美國金融風險下制裁中國。拜登在「拜習會」的態度較預期軟弱，其實有其不得已的因素。

（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）