海巡署做「第二海軍」 恐會攪亂一鍋粥

文/譚傳毅

根據媒體報導，政府要將海洋委員會海巡署打造為「第二海軍」，專家多表示樂觀其成，但也提醒雙方的基本任務不同，人員裝備組成也存在落差，海巡署一味模仿海軍，不見得是對國防最有利方式。

2017年海巡署提籌建海巡艦艇發展計畫，以10年426億預算，打造141艘艦艇、總噸位達3萬3000餘噸。大型海巡艦可搭載雄風飛彈，具平戰轉換能力，包括4艘4000噸級、6艘1000噸級、12艘600噸級，看起來的確有第二海軍的架勢。

第二海軍的定位

海巡部門至少有兩種功能：軍隊與員警（司法）。我們參考中美日三國海巡機構，就知道這兩個功能性是多麼的強烈。

中國海警局。海警局隸屬武警總部海警總隊，為正軍級編制，對外的稱呼是中國海警局。2013年，大陸整合漁政、海監等海上執法力量，成立了中國海警局。

武警海警總隊有三大特性：武警、准海軍、海洋維權力量。其機構設置也參考了正規海軍，具體分為四大部分：海警司令部、海警政治部、海警後勤與裝備部。中國海警局分為北海、東海、南海三大海區指揮部，下設海警支隊。

由於海警局隸屬於武警，因此海警局人員的管理與技術人才均來自於「人民武裝員警部隊警官學院」，可以提供成員足夠的司法和海軍養成教育。

美國海岸防衛隊。海岸防衛隊隸屬國土安全部，是美國五大武裝力量之一。主要功能是保護公眾與環境、美國經濟利益，海域內國家安全、在沿海與航道執法、水上安全、遇難船隻及飛機的救助、污染控制等任務的武裝部隊。在戰時，海岸防衛隊隸屬於海軍高度專業化的組成，同時，其指揮控制權交由海軍。

海岸防衛隊現有36000名軍官和徵募人員，此外還配有8千名預備隊、34000名志願者所組成的輔助海岸防衛隊、5千多名非軍職人員。位於康乃狄克州新倫敦市的「美國海岸警衛隊學院」負責海岸警衛隊的軍官培養，該校畢業軍士官生根據需要派職。

日本海上保安廳。是日本維持海上安全及治安而設置的行政機關，隸屬日本政府國土交通省。此外，保安廳總部還直轄一所海上保安大學以及三所海上保安學校，專門負責海上保安人才的培育。

日本海上保安廳屬於一支海上準軍事力量，相關情報、指揮、通信與控制系統均與日本海上自衛隊相互通聯，海自與保安廳是日本維護海上國防政策與維護海洋利益的兩大支柱。

從美日中海巡機構組建可以看出，海巡署的軍事與員警雙重角色，海巡署最好能夠培養自己的人才。也許無法像中美日一樣成立海巡學院，但最基本的人才招募、聘雇或（軍警）轉任是必須要做的，至少可以委託海軍或民間學校代訓管理與技術人才。

在人事方面，上從海洋委員會正副主委、海巡署正副署長、乃至於海巡艦正副艦長，最好由海軍和員警同時出任，文官不適合這些位子，因為軍人較具領地意識，他會像雄獅一樣不斷的巡視領地，而員警較像圍獵壞人技術了得的母獅群，兩者相得益彰。

第二海軍 VS. 第一海軍

作為第二海軍的海巡署，其最大的問題就是和第一海軍的關係。海巡署的主管機關是海洋委員會，負責巡防海岸、領海、鄰接區及專屬經濟海域等，並查緝走私、犯罪逃亡、偷渡等治安事務，是執法與巡防救難工作的司法員警。海巡署平常不負責軍事任務，但在作戰時期可依《國防法》第四條納入作戰序列。

在戰時，搭載雄風飛彈的大型海巡艦充其量就是能夠發射飛彈的「活動炮台」，的確可以作為第一海軍的補充。最大問題也在於此：一旦納入作戰序列，在戰時不免成為解放軍攻擊的目標，而且是爭奪制空權與制海權的初期，海巡艦就是被殲滅的物件，我們很難對海巡艦抱有太大的期望。

相反的在平時，我們似乎更應該期待第一海軍能夠為第二海軍提供服務，特別是在巡防海岸、領海、鄰接區及專屬經濟海域等方面。因為在領海、毗鄰區以及專屬經濟海域例如釣魚台海域極易與中國大陸海警船或日本海上保安廳巡邏船遭遇，而且這兩個國家的海上員警力量強大，都不好惹，即使4000噸海巡艦成軍，有能力、敢和日本巡邏艦對抗麼？遇到中國海警1萬2千噸級的海警船還能怎麼抵抗？而且，這兩國海警機構的背後都有強大艦隊的支持，我海巡艦不會是對手。

因此在平時，海巡艦就應該納入海軍作戰體系之內，海巡艦的戰場感知能力以及傳輸能力必須非常的強，能夠即時的透過戰術資料鏈把戰場情報連結給海軍。

如果海巡艦遭遇無法處理的問題，在海岸或領海區域，海軍可立即派出相應兵力例如光六飛彈快艇或沱江級軍艦協助解決問題，若在專屬經濟海域可交由大型水面艦。當然，空中若有武裝直升機、水下有潛艦掩護更好。就是要讓對手知道，只要是海巡艦出港，後面必然有正規海軍、空中甚至於是水下兵力的支援。

第二海軍 VS. 第二海軍

兩個國家的第二海軍碰頭，將會如何？最出名的兩支海巡隊伍的較量，非屬中日兩國在釣魚台海域的競爭。

在初期的競爭中，中國處於落後的局面，海警船數量不足、噸位不大，面對當時世界第二大准海軍的日本海上保安廳艦艇，簡直不是對手。但自2013年海監和漁政整合成為海警局之後情勢開始逆轉，中國發力建設，至今大小海巡艦數量已經超過日本2倍多。例如日本擁有17艘3000噸級海警船，而現在中國同級海警艦的數量是日本的4倍，噸位最大的還包括2艘高達1.2萬噸的海警船。

中日兩國在釣魚台海域競爭是持久性的，雙方較量的不是狹路相逢勇者勝，而比的是耐力。雖然海警不同於正規海軍，其職責也並不是抵禦軍事入侵，但這並不代表海警就不能擁有自己的武裝力量。例如中國818型海警巡邏艦（使用054護衛艦艦體）裝備349型火控雷達，而且還裝載了攻擊型的艦載直升機，形成了海空結合的執法體系。更關鍵的是它配備有艏側推進器，能讓艦船實現靈活機動、甚至是原地打轉，有利於捕捉違法的小船隻。

儘管雙方艦隻數量有差異，但是背後都有第一海軍當靠山，只要發生衝突，馬上就會召喚正規海軍。面對中日兩國第二海軍與第一海軍連結在一起，恐怕台灣海巡艦隊將無法發揮功能。即時台灣正規海軍能夠及時支援海巡艦，但在優勢海軍前面，台灣也得低頭，最多抓抓大陸漁船或走私而已。剩下來的就是和美國海巡艦隊在南海與東海的合作，這可能是台灣海巡的機會。

2019年1月，美海岸防衛隊在西太平洋部署了第一艘巡邏艦巴索夫號，當年3月首次穿越台灣海峽。美海岸防衛隊計畫增加在西太平洋地區的兵力部署，未來可能代替美國海軍執行航行自由行動。美國海岸警衛隊計畫在下個會計年度評估在南太平洋美屬薩摩亞部署海警巡邏艦的可能。

巴索夫號排水量4500噸，艦首設有57毫米自動炮，艦尾可以起降2架大型的MH-65C海豚式多功能海防艦載直升機，火力比一般海岸防衛隊艦載直升機還強大。而未來台灣將建造4艘4000噸級可搭載雄二飛彈的海巡艦，其目的應該不是在東海與中日兩國海巡艦對著幹，而是在南海協同美艦執行自由航行任務，期間甚至於不排除引導美艦靠泊太平島或東沙島。

結論

雖然台灣海巡艦隊面對中日強大陣容可能力不從心，但是基本動作還是要做出來，最起碼在緊急狀況時要能夠和第一海軍協同作戰，表達對於海洋（漁業）利益立場。

至於在南海，台灣無論是正規海軍或者海巡艦隊更是力不從心，與美國防衛隊合作可能是最佳選項，但是對於兩岸關係絕對會產生極為負面的後果。而且，此舉還可能刺激中國派艦駐防南海與大洋洲，反而攪亂了一鍋粥。

（作者譚傳毅/台灣國際戰略學會研究員、博士，本文為國戰會專稿）