國戰會論壇/羅慶生》CPTPP博奕與對台灣的影響

文/羅慶生

在去年11月習近平表態積極考慮加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）後，今年9月中旬中國終於正式向協定保存方紐西蘭提出書面申請。

中國的申請出乎各方意料之外。多數觀察家原以為習近平的表態只是策略性宣示，中國要達到CPTPP的高標準還有段相當長的時間，短期不會有動作。《紐約時報》著名的專欄作家湯瑪斯．弗里德曼（Thomas Friedman）因而用「巧妙的惡作劇」來形容，認為這相當於美國申請加入中國的「一帶一路」倡議，並擔憂美國如果不重返，等於將TPP讓給中國。CPTPP前身《跨太平洋夥伴協定》（TPP）對自由貿易採取高標準設計，原意就是阻擋中國。

台灣也在6天後以「台澎金馬個別關稅領域」名義提出申請。成員國的反應是：日本、澳洲質疑中國，歡迎台灣；新加坡、越南、馬來西亞則樂見中國加入，對台灣不置可否。

從美中競爭的角度觀察，中國申請加入CPTPP是高招。從兩岸競爭的角度觀察，台灣沒有在大陸之前，而是在之後才急忙提出申請，則顯得決策粗糙。這不是因為大陸先、台灣後，台灣將沒有機會加入；而是中國申請加入已對CPTPP前景投下重大變數，而台灣對這可能衝擊卻完全沒有考慮與準備。美國主導的TPP或日本主導的CPTPP，和中國加入後的CPTPP，是截然不同的兩回事。

「踢中國屁屁」的TPP設計

歐巴馬政府最初設計的TPP有高度的自由貿易，目標是區內國家在最少例外下無補貼、無障礙、零關稅的貿易往來，是自由經濟主義的傑作。因此雖沒有明示拒絕中國，但實際上中國達不到這標準，自然也就無法加入。

高度的自由貿易讓各國商品賣到其他國家，就好像高雄的養雞場將雞蛋運到台北賣那麼的自然。區內經濟將因此深度整合成為一個整體，進而排斥區外國家。例如中國商品要賣到美國，受關稅影響將喪失競爭力。而嚴格的原產地規則，中國就是將中間產品賣到區內國家加工出口，也要承擔關稅。這使企業會將供應鏈移出中國，進而打擊中國的經濟發展。因此TPP被諧音成「踢（中國）屁屁」的自由貿易協定。

TPP能達到經濟深度整合的效果，是因為產業分工，各國能扮演不同角色形成互補。首先，生產要有原料，美國、加拿大、澳洲、紐西蘭能提供農牧產品原材料，澳洲、祕魯、智利、汶萊能提供能源與金屬礦物原材料。有原料後要製造，美國、日本、新加坡能提供金融服務、管理技術與高端產品的生產，越南、馬來西亞、墨西哥則提供中低端產品的生產製造。最後，終端產品需要有個大市場，美國就扮演這關鍵角色。

美國是全球最大的消費市場，沒有了美國，終端產品缺乏去處，部分國家對TPP就興趣缺缺。因此川普宣布退出後，雖然在日本努力下，取消了美國堅持但各國不滿意的少數條款，重新整合成CPTPP，讓美國之外的11個談判國都簽署協定，但馬來西亞、汶萊、智利等3國卻遲遲未批准。2018年底生效後，自由貿易的效果也沒有發揮出來。

這幾年中國經濟高成長，已成為全球第二大消費市場，預計幾年內將超過美國，因此可扮演CPTPP缺少的大市場角色。這是新加坡、越南、馬來西亞歡迎中國加入的原因。馬來西亞甚至立即表態將批准CPTPP。日、澳質疑中國是基於地緣政治因素，支持台灣加入有牽制中國的意味。但貿易的實際利益卻使他們不會反對中國加入，正如他們雖然與中國不睦，但仍都加入中國主導的《區域全面經濟夥伴協定》（RECP）。

CPTPP博奕的可能推演

市場決定貿易行為，誰擁有市場，誰就主導貿易規則。美國已開始擔心中國加入後將主導CPTPP。因此從美中競爭角度，兩岸加入CPTPP將是未來雙方博奕的戰場之一。CPTPP入會採共識決，須得到所有會員國同意才能入會。國會尚未批准的馬來西亞、汶萊、智利雖不能參與表決，但批准後就有投票權。中方有新加坡、馬來西亞、越南、祕魯等國支持；美方雖沒有入會，但有日、澳當代理人。除此之外，更有力的籌碼是加拿大與墨西哥。

加拿大與墨西哥與美國簽有《美墨加協議》（USMCA），當時在美國川普總統的推動下其中有所謂「毒丸條款」。這條款規定任何一國與「非市場經濟國家」達成自由貿易協議，則其它成員國可以在六個月後退出並建立自己的雙邊貿易協定。中國一直未獲承認為「市場經濟國家」，加拿大與墨西哥若同意中國加入CPTPP，美國可以退出USMCA作為要脅。這表示如果美國不同意，加拿大與墨西哥不會同意中國入CPTPP。

這使兩岸加入CPTPP的形勢演變出現以下幾種可能：

第一，美國加入CPTPP。這是日本最期望的。因為日本理解，中國加入後主導權很難不讓給中國，除非美國回歸。但這有兩個問題，一個是美國國內反對開放市場的聲音很大，拜登競選時即被迫承諾不會重返TPP。現在即便想重返，也是在拜登這任期結束後。另一個是CPTPP畢竟與TPP為不同組織，美國加入還是要獲得所有會員國同意。美國若想恢復被刪除的爭議條款還原成原本的TPP，在國力今非昔比下，恐怕要經過冗長且困難的談判。若是直接加入現在的CPTPP，美國國會是否會支持這自貶身價的行動還要觀察。簡單來說，2025年前沒機會，以後則難說。

第二，台灣加入CPTPP，中國被拒於門外。這對台灣最有利，但可能性很低。台灣在貿易法規與透明度上雖然較中國更具優勢，但中國在CPTPP中扮演大市場角色，台灣則為中高端產品製造者，與新加坡、越南、馬來西亞、墨西哥角色類似，這些國家當然歡迎市場，而不歡迎競爭者。即便力挺台灣的日、澳，同樣也覬覦中國市場。期望台灣加入CPTPP而中國不能，是不切實際的。

第三，中國加入CPTPP，台灣被拒於門外。這情況除非美中競爭出現本質性的改變，而讓美國放棄對台灣的支持，否則在美國堅持下可能性也不高。美國有USMCA毒丸條款做籌碼，中國不易甩開台灣單獨加入CPTPP。

第四，中國與台灣同時加入CPTPP。作為相互妥協的條件，這可能性最高。在美國暫時不會未來也不知是否會加入下，CPTPP需要中國這個大市場。只要中國願意進一步改革開放，各國都歡迎中國加入。同時，基於地緣政治競爭，美、日、澳也會力挺台灣。中國加入CPTPP若是為了倒逼改革，以升級自己的經濟與貿易品質，則所謀者大，不會願意被台灣因素拖累。何況有台灣以「台澎金馬個別關稅領域」名義與中國同時加入WTO的先例。兩岸都加入CPTPP的可能性很高。

因此，台灣必須關切兩岸同時入會的可能性。然而，台灣官方說貼對加入CPTPP後的影響評估，都是假設台灣加入，而中國沒有加入的最不可能情境，完全忽視最可能的兩岸都加入。

如果兩岸都加入CPTPP，台灣與大陸就要相互開放市場並便利資金與人員的往來。這對台灣經濟的衝擊將遠大於「海峽兩岸貨物貿易協議」與「海峽兩岸服務貿易協議」。想想看大陸商品零關稅進口，例如水果、新能源車與少了17%關稅的成衣，對台灣相關產業的衝擊有多大。加入CPTPP長期而言對台灣經濟發展正面，但短期衝擊將非常劇烈，而政府似乎並未深入評估。

真正令人擔心的，是執政黨最初以貿易保護主義質疑「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA），立法院取得多數席次後又拒絕批准兩岸貨貿與服貿協議。現在卻又對自由經濟主義的CPTPP熱情歡迎。這其中意識形態的操作或許大於貿易利益的追求。果如此，對台灣經濟的傷害，可能超過預期。

（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）