國戰會論壇/柳金財》「兩岸和平備忘錄」是和平必經之路

文/柳金財

近日國民黨主席競選過程中，朱立倫、張亞中、江啟臣、卓伯源四位候選人皆提到堅持「九二共識」，然而在深化兩岸關係部分，唯獨孫文學校總校長張亞中提出簽署「兩岸和平備忘錄」，引發陸委會回應依據《兩岸人民關係條例》，政黨無權與對岸簽署任何政治協議之爭論。確實類似政治協議，依據現在《兩岸人民關係條例》及《公民投票法》規範，皆需要高門檻連署、提案及決議，透過「國會雙審議、人民單公投」複雜程序，始能完成。

問題是，在當前兩岸當局無「九二共識」前提下，雙方敵意如螺旋般上升，大陸對台軍事演習威嚇、「武統」聲浪攀升，兩岸局勢或可謂「兵凶戰危」，此時倡議「兩岸和平備忘錄」就有其社會基礎。

2012年總統大選前，馬英九總統曾提出《兩岸和平協議》，當時民進黨籍候選人蔡英文曾批判絕對不能以「一個中國」為前提﹐將台灣矮化成內戰的交戰團體。主張任何兩岸政治協商皆須經公民投票決定，此程序應納入《公民投票法》中；並質疑《兩岸和平協議》為「危險躁進的兩岸政策」，比國民黨執政無能更可怕，是罔顧國家安全的兩岸協商。

敵意升高兩岸兵凶戰危

然而，當前兩岸敵意程度究竟在馬英九或蔡英文執政時期，何者較為高漲，民眾冷暖自知。從民進黨的認知中，《兩岸和平協議》已成為一種陷入「一中架構」的投降政策及統一政策，然這有其爭論，追求兩岸和平難道不是各政黨執政的目標嗎？從長期角度及地緣政治經濟發展檢視，兩岸敵對僵持不需要緩解嗎？若是要維持兩岸和平發展狀態，台灣應提出何種策略呢？恐怕取得兩岸當局對維持和平共識有其必要性。

其實，民進黨也曾提出兩岸和平穩定架構協議，然而並非立基「九二共識」。2000年陳水扁在總統大選中獲勝，從提出「四不一沒有」、「未來一中」及「兩岸政治統合論」，可謂是民進黨建黨以來最具「中國元素」兩岸政策思維。2003年元旦陳水扁提出建立兩岸和平穩定的互動架構的建議，推動「兩岸消除敵對狀態，建立和平環境」的措施。2004年連任後提出「六大保證」和「四大優先」，尤其是提出推動兩岸和平穩定互動架構協議。

2004年5月陳水扁第二任就職演說也提出要成立「兩岸和平發展委員會」，擬定「兩岸和平發展綱領」。對照今日國民黨主席候選人江啟臣亦提出建置「兩岸和平發展委員會」。儘管事過境遷，卻足見藍綠對於如何凝聚台灣社會共識，建立「兩岸和平對話」機制及平台，有其必要性。蔡英文總統不斷重申兩岸當局應進行「有意義對話」及「建設性對話」，陸委會主委邱太三近來呼籲兩岸對話，皆是旨在降低雙方敵意。

當然，簽署兩岸和平協議或框架協議可能性，陸方認為須立基「九二共識」政治前提。從大陸當局角度視之，兩岸當局要建立和平穩定互動架構，只能立基於「一中原則」及「九二共識」，始能建立兩岸關係正常化，捨此猶如兔上尋角。然而陳水扁執政時所提呼籲簽訂《兩岸和平協議》、《互不侵犯協議》，皆立基於「兩岸關係是國際關係」、「一邊一國論」基礎，反對簽署《兩岸和平協議》立基於「一中原則」。

缺少政治前提和平難求

這導致在陳水扁或現在蔡英文執政，皆因兩岸當局不具「九二共識」、「一中原則」為政治前提，即使要像馬英九執政簽署23項協議猶不可得，更遑論涉及高度敏感的政治性、軍事性的兩岸和平協議或兩岸和平穩定互動架構協議呢？幾乎可以遽下定論，在欠缺「九二共識」基礎下，任何和平協議及框架協議皆無法獲致。

事實上，國民黨與民進黨在兩岸終止敵對狀態，建立軍事互信機制及簽訂和平協議或和平穩定互動框架協議議題，頗具共識。然則雙方立基政治基礎不同，此即與「一中原則」、「九二共識」及兩岸關係定位有關。

民進黨建黨以來，一再主張兩岸應終止敵對狀態、走向關係正常化，跳脫「一中原則」立基「國與國關係」基礎，主張兩岸簽訂《互不侵犯條約》、《兩岸和平協議》。例如1999年「國防政策白皮書」，主張建立「主動式的信心建立措施」，增強互信基礎以降低緊張；同時提出設置熱線、相互邀請觀察員參觀軍事演習，視兩岸未來發展簽訂《兩岸和平協議》、《互不侵犯協議》與軍事首長定期對話。

換言之，即使是處於反對黨時期，民進黨仍提出對兩岸和平願景及設想，但國民黨也並未標籤化民進黨之政治動機。因此，現民進黨身為執政黨而批判身為在野的國民黨黨主席候選人提出簽署「兩岸和平備忘錄」，此僅只是一種雙方意念取向，仍非屬於具體和平協議內容，尚無公權力介入之必要。

民主社會中，政治菁英提出政治主張必須經由公共論壇辯論，後經民意洗禮揀選，始可能成為組織政黨之主張，透過選舉政治取得執政權再將政策合法化，尚須國會立法及公民投票程序，方能成為國家政策。

顯然，隱含「兩國論」或「一邊一國論」的「兩岸和平穩定框架協議」，難以發揮和平影響力。檢視民進黨對兩岸和平及終止敵對狀態的主張，其兩岸定位從模糊不清的「準國際關係」，轉向明確清晰的「國與國關係」，這只會引來大陸不信任及質疑，導致難以建立兩岸和平穩定框架。依據民進黨於1987年通過「中國政策」已提出台灣放棄軍事反攻及大陸放棄武力侵犯，撤除攻擊性軍事措施，雖未提出簽署任何和平協議，但卻呼籲進行和平談判。

民進黨1989年通過「中國政策」，儘管也未提出簽署任何和平協議主張，但已援引「軍事互信措施」應用於兩岸，宣布非戰政策、和平解決爭端措施、撤除攻擊性軍事計畫與措施，引介兩岸或國際非政府組織試圖將「台灣安全國際化」。

然而，1991年通過《公投台獨黨綱》後，宣稱將依據公民投票建立「台灣共和國」；1992年通過「中國政策」，不再稱呼「中國大陸政策」，兩岸定位從模糊的「兩岸關係」走向清晰的「國際關係」。其中國防政策主張應促使大陸公開承諾不以武力解決台灣問題；台灣則逐步減少金馬、馬祖駐軍，以達金馬非軍事化為回應。應促成同意限武，兩岸簽訂「互不侵犯條約」。所謂簽訂「互不侵犯條約」即是奠立在「國與國關係」基礎，其獲致大陸當局認可之可能性更低。

武力與台獨民進黨大罩門

只是，民進黨的《兩岸互不侵犯條約》比國民黨的《兩岸和平協議》更難實施。民進黨先將大陸政策稱為「中國政策」，甚至直稱大陸為「中華人民共和國」、要求「公開承諾不以武力解決台灣問題」、金馬非軍事化、比照美國與蘇聯「同意限武」、簽訂《互不侵犯條約》。

既要求大陸當局放棄武力解決兩岸主權爭論，然而又不自我要求放棄獨立建國終極目標，恐難以說服大陸當局停止對台軍事威脅。若以「鄰國論」或「兩國論」定位兩岸關係，又要求對岸承諾放棄以武力解決台灣問題，這無異是緣木求魚。這嚴重違反大陸當局對台政策的紅線，牴觸「一中原則」、「反對台獨」的政策目標。

檢視張亞中所擬備忘錄內容，要求兩岸同意、兩岸平等相待是促進兩岸和平發展之基礎，主張在兩岸當局簽署「兩岸和平協議」後，兩岸當局同意並尊重對方為憲政秩序主體，在平等基礎上發展正常關係。也就是，當兩岸當局簽署「兩岸和平協議」後，兩岸同意不使用武力或以武力威脅對方，遵循以和平方式解決雙方歧見，並同意兩岸和平區。

此時，張亞中先行提出《兩岸和平備忘錄》，主張結束兩岸長達70年的政治敵對狀態，至於《兩岸和平協議》確實只能是兩岸最高權威始能有權力簽署，然而作為政黨或政黨主席候選人宣稱主張「兩岸和平備忘錄」之芻議，當屬憲法、法律保障言論自由及政治主張之範疇。

（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）