國戰會論壇/陳金芳》民主赤字斲喪在地民主

文/陳金芳

新竹市長林智堅突然拋出新竹縣市合併的話題，引發各界熱議。新竹縣長楊文科首先點出升格與財稅劃分問題，市議員李妍慧也提出合併升格公民投票，聚焦公共政策辯論，邱顯智提出竹竹苗合併升格的構想，民間也對此熱烈爭辯。人民跳脫既有政治板塊、關心城市未來，本來是再好不過的一件事。

但是，柯建銘以立院民進黨團總召身分，直接表示明年選前可以完成縣市合併作業，屆時林智堅與楊文科都能夠選。一場討論城市未來的發展的可能，頓時成為幫林智堅找工作的政治秀，對於合併帶來的利弊討論似都可以不必。從這次新竹縣市合併的提出，以及有關台灣國土重劃與直轄市城市治理方式的觀點，可以看出，雖然台灣號稱走向政治民主化，但在治理層面的民主赤字不小，隨時可能侵蝕過去民主化帶來的成果。

台灣國土重劃與民主赤字

民主赤字(Democratic Deficit)概念最早的運用，是對於歐盟組織內部有欠民主原則的批判。歐盟雖然有歐洲議會作為代議機構，也高舉民主價值與原則，但在歐洲理事會運作上，各國選出的歐洲議會議員對理事會缺乏制衡能力，但各國的歐洲理事會代表卻可以代表各國決定歐盟事務，然而偏偏歐盟的成立是仰賴各國讓出一部份主權形成的，因此這樣的落差被稱為民主赤字，也是各國疑歐派對於菁英治理最大的批判。

雖然在類似德國民調機構「達利亞研究」（Dalia Research GmbH）公布的〈2020民主認知指數〉（Democracy Perception Index 2020）報告，認為台灣最沒有「民主赤字」，但這個調查指涉的是民眾的觀感，而非指涉到政府的實際運作。如果達利亞研究看到台灣的國土重劃過程，以及新竹縣市合併的政治現象，說不定整份報告對於台灣的評價就要改寫了。

台灣的行政區域劃設，從來都仰賴統治菁英的想法，而非人民的同意與參與。過去新竹縣市與嘉義縣市的分治，就沒有徵詢過居民的意見，即使台灣民主化之後，經歷六都升格，也沒有改變此一基本格局。例如，台南與高雄的縣市合併升格，都是首長的政治構想，既沒有經過政府資訊公開與民眾辯論，也沒有經過公民投票過程；反觀法國與日本對於行政區劃的合併與否，都要求必須要經過公民投票，讓民眾有參與空間。

許多人主張台灣的未來需要公投決定，然而有關城市區劃的未來，就從不講求必須由公投來決定，深怕耽誤了政治明星的未來，這點豈不是自相矛盾？

在沒有民眾參與的狀況之下，菁英決定城市發展的未來，通常是一場災難。以台南縣市合併升格為直轄市為例，當時的許添財與蘇煥智為了爭取中央統籌分配稅款，即便台南縣市升格未達人數標準，許添財與蘇煥智還是想出了以古都為名的合併升格方案，成功完成台南縣市合併升格。但直轄市制度對於廣大的舊台南縣區鄉鎮非常不利，除了鄉鎮市改制為區、區公所都要仰賴民政局之外，鄉鎮市長與代表會的取消與議員人數的削減，也讓縣區的居民找不到服務對象，曾文溪以北的邊緣化問題是可想而知的。高雄縣市合併後也面臨同樣的問題。至於菁英強調的國際能見度、更多的統籌分配款等等好處，反而比較像民主赤字的包裝紙。

柯建銘幫林智堅找工作 ?

目前台灣的直轄市制度設計，本質就是一條鞭領導，就是民主赤字的象徵。最早台北市與高雄市升格直轄市後，市長由民選改為官派，底下的鄉鎮市也跟著改為官派區長，民選代表只有市議員和里長。幾經民主化抗爭後，直轄市市長改為民選，但區長還是公務員，改革只改了一半。這也是蘇煥智等人在發現自己鑄下大錯之後，極力主張要修改地方制度法允許區自治的原因。

地方自治與國土重劃本來就是冷門議題，加上直轄市市長都是雄踞一方的政治明星，中央政府也不會搬石頭砸自己的腳，所以行政區劃程序法之類的相關法律，長期躺在立法院沒有審議，換言之，縣市合併與升格，直到現在都還是沒有法源依據的。本來林智堅的構想還被內政部打臉，結果柯總召的一句話，看來相關法規的審查又要敗部復活了。

林智堅兩任即將屆滿，但直上中央出任部會首長的條件不足夠，本來傳出要選桃園市長以延續政治生命，但是遭到鄭文燦與在地人士的反彈。林智堅卸任後與立委選舉又有時間落差，於是柯建銘出手，主張新竹縣市合併，如此則林智堅可以繼續參選以延續政治生命。柯建銘愛護子弟兵心切，但這樣的欽點過程，賠上的不只是新竹市民的參與權，也可能會把民進黨在新竹的經營賠進去。以新竹縣的族群結構來看，如果縣市一旦合併，之後的大新竹可能成為國民黨的鐵票區，屆時民進黨恐怕只能徒呼負負。

政治菁英的發展承諾，應該好好檢驗

新竹縣市合併好不好？其實從新竹市香山區的經驗就可以看出來。香山被併入新竹市後，不但本來的鄉長與代表會被取消，發展也落後於新竹市各區。政治菁英的各種發展承諾，其實應該好好受到檢驗，從目前的法規與各地的經驗來看，萬一新竹縣市往合併升格的道路持續邁進，屆時新竹的偏鄉就很可能面臨滅鄉危機。

總而言之，國土重劃與直轄市制度不該全是菁英的政治決定，而非民眾的討論與選擇。台灣這樣的民主赤字如果繼續惡化下去，只有當上首長的政治菁英可以享受民主成果，民眾和底層公務員肯定會受苦，肯定會傷害到人民的政治效能感而質疑民主政制，那就是台灣民主的危機。

（作者陳金芳為台灣國際戰略學會研究員、博士，本文為國戰會專稿，授權《優傳媒》與《洞傳媒》同步刊登）