國戰會論壇/譚傳毅》解放軍投入河南救災給國軍的啟發

文/譚傳毅

最近河南發生災情，後來救災任務由軍方接管。在解放軍救災指揮體系中，我們可以看到一些缺陷，也有優點，可為國軍提供建議。

解放軍參與救災任務

在搶險救災中，解放軍主要任務包括：

一、解救、轉移或者疏散受困人員。

二、保護重要目標安全，搶救、運送重要物資。

三、參加道路、橋樑、隧道搶修、海上搜救、核化生救援、疫情控制、醫療救護等專業搶險。

四、排除或者控制其他危重險情、災情，必要時，解放軍可協助地方政府開展災後重建等工作。

河南救災案例

7月20日，河南省洛陽市伊川縣境內伊何灘攔水壩出現約20公尺決口，河堤受損嚴重，攔水壩隨時可能垮塌。伊川縣政府求助洛陽市政府（地級市）以及當地駐軍，兩個系統各循體系上報國務院和中央軍委，後由中央軍委下令中部戰區組建救災兵力，中部戰區再下令第83集團軍出動工程防化旅馳援執行爆破分洪任務。

最終是中部戰區在鄭州設立前方指揮所，中部戰區組建救災兵力。戰區司令員乙曉光上將與政委朱生嶺上將共同坐鎮北京駐地指揮中心，副司令員王長江中將則進入鄭州前進指揮所，指揮戰區駐豫部隊、武警部隊官兵和民兵部隊在10個地域同步投入搶險救災。

總計鄭州前進指揮所納編的部隊包括：解放軍和武警部隊累計4.6萬人次，民兵6.1萬人次、從12個省調派4000人消防力量等。除此之外，還包括相關部會和央企等來自全國26各省市的救援隊伍。

救災兵力使用流程

一旦需要動員救災時，縣級政府可自行編組搶險救災隊伍，例如調動所屬消防、員警或民兵部隊先行搶險救災。若災情嚴重需要動用軍隊救災，可向上一級政府（地級市，相當省轄市）提出救災申請。

地級市政府（或省會）可直接向當地同級軍事機關軍分區（或省軍區）和國務院同時申請軍隊救災，軍分區/省軍區直接向中央軍委會申請部隊救災。在行政部門方面，國務院方面則委託「應急管理部」綜合協調全國抗災救災工作，統籌安排抗災救災資金與物資。

國務院相關部門負責各自權責範圍內的救災工作，例如分配管理各項抗災救災資金、物資、並指導、檢查各系統的救災工作，並向「應急管理部」通報工作情況。應急管理部會同水利部、自然資源部和氣象局持續滾動會商，同時與中央軍委聯合作戰指揮中心建立通信管道。此外，戰區還與地方建立蜂巢式「點對點」聯繫鏈。

在災情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向當地駐軍部隊提出救助請求，駐軍部隊應當按照規定立即實施救助、並向上級報告。駐軍部隊若主動發現緊急險情災情，應當按照立即實施救助。搶險救災需要動用軍用飛機（直升機）、艦艇的，按照有關規定辦理。

部隊救災流程如下圖所示：

流程的問題

上圖顯示，災情通報經由兩個系統進行，首先最直接的是行政系統（縣市），其次是軍事系統（軍分區或省軍區）。行政系統最高達國務院，軍事系統最高達中央軍委會，兩個系統之間的平行聯繫非常密切即時，其中還包括軍事部門與武警的聯繫。

流程圖做了相當的省略，例如許多蜂巢式「點對點」聯繫很難出現在圖形裡面，而且我們至少忽略了縣市人民政府人民武裝部在地方與部隊之間的協調工作。行政與軍事兩大系統的力量同時彙集到人武部身上，可以說是軍民之間最重要的整合與協調機構，和人武部指揮海上民兵的原理是一樣的。無論聯繫如何複雜，最終還是以救災前進指揮所為主軸。

這個圖形說明瞭兩個致命的缺陷：

第一，通報程序從地方、省市、國務院到中央軍委會顯得相當的冗長複雜，時間不免浪費在通報之上，使得行動可能滯後於災情。若能建立從地方到中央的自動通報系統，更可縮短災情通報時間。

第二，固然人武部在救災時起了軍民系統起承轉合的功能，但是當發生災情之初的反應仍慢了一步，主因是沒有建立災情預警系統，只能「被通報」。若在發生災情的第一時間人武部就掌握災情的基本資料例如災情性質、規模、範圍、受災人口粗估等，並即時通報上級，將有助於軍隊更快速組建適合的救災兵力。

救災指揮與協調

地區級人民政府組建救災前進指揮所，成員包括當地政府領導、當地同級的軍事機關負責人、當地駐軍領導以及其它參與救災部隊的領導。所有的救災行動都在地區級人民政府的統一領導下進行，並由救災前進指揮所賦予具體任務，之後再交由軍隊指揮救災。

省軍區、軍分區、縣人民武裝部掌握災情報，辦理當地人民政府所提出軍隊參加搶險救災事宜，協調人民政府與執行救災任務部隊之間的工作。

軍隊參加搶險救災時，原則上當地人民政府負責提供必要的裝備、物資、器材等，並派出技術人員指導部隊救災。所有的交通、公共安安、食宿、水電、供暖、醫療和金融等，都以救災部隊優先。近年隨著解放軍裝備越來越精良廣泛，例如大型救災器械、臨時通信和醫療設備等，多能自行攜帶。這是兩套系統的好處，能夠獲得軍民最大的救災資源。

軍隊參加國務院組織的搶險救災費用由中央財政負擔，軍隊參加地方人民政府所組織的搶險救災費用，則由地方財政負擔。搶險救災若需要動用軍用飛機或艦艇，按照正常程序報銷。若需動用作戰儲備物資和裝備器材，另外報備批准。

給國軍救災與訓練的幾點建議

沒有人希望看到災難，可是一旦發生災難，就是考驗救災能力的時候，特別是國軍救災與訓練。目前國軍救災和作戰一樣，由作戰區為主體，指揮編制內與編配內三軍部隊救災與作戰。

比較不幸的是，如果災害發生在某處，由當地的作戰區負責救災，與其它作戰區的關係不大、甚至於沒關係。不當的類比：如果共軍從高雄打過來，與北部作戰區無關，那是南部作戰區的事情。

觀察解放軍救災，給國軍的幾點建議：

第一，建立聯合救災能力。國軍一向強調聯合作戰，同理，國軍救災也必須是聯合救災，才可能發揮所有的救災資源迅速撲滅災情。聯合作戰和聯合救災的意義是相同的，都是強調機動打擊（機動救災），這樣才能發揮整合戰力（救災能力）。

第二，練指揮。地方政府協調國軍救災時，國防部應該授權作戰區救災指揮部更大權力，若有必要，作戰區有權調動其它作戰區兵力救災，所有進入作戰區的兵力統一由本作戰區司令節制與指揮。例如汶川大地震救災部隊來自成都軍區、濟南軍區、蘭州軍區、武警部隊、陸軍、海軍、空軍、二炮等，所有入川部隊均由四川軍區統一節制指揮。號稱「小總長」的戰區司令，應該要有聯合作戰與救災指揮能力。

第三，寓災於訓。災情應視同作戰，更是訓練部隊最佳的時機。除了本作戰區救災之外，還應該訓練部隊實施「機動救災」訓練，假設南部發生災情，中部戰區與北部戰區兵力就應該實施機動救援，無論是搭乘鐵公路或高鐵都行。對於防禦方而言，不只是等待災情或敵人炮火來臨，重要的是能夠實施機動救災和機動打擊，這樣部隊才是活的。

（作者譚傳毅為台灣國際戰略學會研究員、法國博士，本文為台灣國際戰略學會專稿，授權中時新聞網與洞傳媒同步刊登）