國戰會論壇/黃惠華》英國推新「印太戰略」 重返海上帝國？

文/黃惠華

2021年3月，英國政府發佈「競爭時代下之全球不列顛報告」（Global Britain in a Competitive Age）針對安全、國防、發展及外交政策領域的全面性整合性評估，其四大戰略目標「透過科技維繫戰略優勢」、「形塑未來開放的國際秩序」、「強化國內及海外的安全與防衛」及「建構國內及海外韌性」建構「傾向印太」（The Indo-Pacific Tilt）戰略框架。

報告並強調英國將以更積極方式捍衛自由丶民主丶開放市場、以規則為基礎的國際秩序。英國政府計劃斥資240億英鎊用於軍事基礎設施現代化的計劃。外交上強調美國依舊是英國的主要盟友，將與印太地區國家積極地合作。

形塑國際秩序的戰略意涵

英國脫歐派的論點是「重新獲得對國家的主控權」，因此退出歐盟是加強國際貿易、經濟、戰略地位的機會。英國歷史命運與海上大國密不可分，過去英國征服了四大洋，號稱「日不落帝國」，此一論點也體現在「全球英國」思想中，「全球英國」並非新創概念，投射在當代英國印太戰略，一樣也具有「掌握海洋、必須佔有海洋」的元素。

德國政治思想家卡爾施密特（Carl Schmitt）「將陸地與海洋之間的對抗描述為地緣政治的元素。過去英國是全球秩序中海洋領域的主導者，歐洲公法中海洋的守護者，維繫著陸地與海洋的掌控者」。英國新版印太戰略強調「開放社會」概念，貿易應該是在開放市場中進行的，海洋代表著是開放的，海洋、自由貿易是沒有邊界的。

英國首相強生曾公開宣稱這是自由主義者與威權主義之間的意識形態競爭。英國將扮演世界民主的主要指揮者之一的角色，作為世界公益力量的首要目標是支持開放社會並保護人權，因此英國代表著善良力量；俄羅斯、中國則被視為邪惡勢力。英國向來主張公海或自由貿易，海上力量支撐著「開放社會」的概念。

在軍事行動上，英國聲稱海軍任務主要是對抗大陸大國，也就是中國、俄羅斯。所謂「基於規則的秩序」，代表著英國新的外交國防戰略呼應冷戰後的國際規則體係，符合英國與世界其他國家的利益。這也是英國支持南海航行自由，不斷敦促中國、俄羅斯遵守國際秩序的原因。

觀察近年來英國屢次派遣軍艦來到印太區，為英國在全球舞台上的戰略重要性定下了基調，包括執行戰略溝通、力量投射、軍事外交與自由貿易等各種職能。尤其今年5月英國《經濟學人》雜誌稱台灣是「全球最危險的地方」，引發國際熱議。

英國其背後主要考量，除了鋪陳伊麗莎白女王號航空母艦打擊群來印太區軍演，宣告重返海上帝國的宣傳效果之外，同時也是為了回應中國與他國在南海、台海、東海海上自由航行及國際秩序衝突情勢。當代的英國印太戰略仍有扮演著「陸地與海洋」均衡者的掌控者的傳統戰略思維。

強化安全與防衛 建構韌性

自從1971年英軍撤出新加坡後，英國在東南亞地區影響力也隨之下降，一直與亞太區域保持若即若離的態度，受限於地緣環境，英國重返印太區的關鍵策略能做的包括：一是，利用多邊合作機制，例如四方對話（美國、澳洲、印度與日本）、五眼聯盟及五國防衛協定等框架。經濟合作部分，力爭加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP），與東協建立對話夥伴關係。

二是，與具有相同民主價值觀的國家進行雙邊合作，例如日本、新加坡、印度、南韓、澳洲等國家建立技術與創新合作同盟關係，這些國家不僅對英國在印太區的戰略定位重要，建立金融與經濟同盟關係也至關重要。

雙邊合作之中，日本是重要的戰略合作夥伴，基於地緣環境，日本位處於印太地區戰略要地，2017年日本前首相安倍晉三與當時英國首相梅伊發表聯合聲明，加強安全與經濟合作關係。今年5月日英兩國政府達成共識，伊麗莎白女王號航空母艦打擊群將停靠日本港口，並將與日本自衛隊進行聯合演習。

此外武器出口也是重點計畫，向外輸出武器有助於鞏固英國在印太地區的地位與影響力，例如日本與英國共同研製新型武器，透過技術轉移合作也有利於日本、英國與其他區域國家的多邊與雙邊安全合作。英國打算將先進科技技術用在海上安全領域國際合作上，如反恐、打擊海盜或保護海底通訊電纜領域上，未來英國政府將建立一個新的反恐中心及新的網絡安全中心。

尋求與中國的平衡關係

英國脫歐後，英國與中國關係面臨的挑戰不但有貿易、投資的平衡，還有兩國關係的平衡。談到英中關係時，首相強生（Boris Johnson）表示「需要採取平衡的態度。中國將為像我們這樣的開放社會帶來大問題。但是，英國政府仍會繼續與中國合作，包括發展經濟和應對氣候變化」。

英國與中國衝突點主要與南海主權、香港問題、新疆人權以及新冠肺炎有關，這些因素挑戰著英國外交政策基本原則，迫使英國改變對中國的態度與政策。尤其是香港問題，讓英國有機會再次獲得國際權威聲望。

自從中國頒布《港版國安法》以來，英國政府強烈譴責中國破壞香港自治權的地位，對此英國承諾向大量香港人授予英國國籍，中止與前殖民地的引渡條約，並對其實施武器禁運等，這些措施代表著英國對中國政策出現重大轉變，不僅衝擊英中關係，更增強英艦東來的意志。

（作者為台灣國際戰略學會副研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）