美國為何在南海不依不饒跟中國叫板？

導讀

觀察者網此前發佈傅瑩的回憶《亞洲和平問題——中國的黃岩島與2012年的黃岩島事件》，不知不覺間，黃岩島事件已過去將近十年。十年間，中國在南海地區的存在，變化不可謂不顯著。而中國的海上崛起，會激起雄霸海洋已久的美國怎樣的反應？去年美國航母在疫情肆虐之下依舊頻繁出入南海搞「自由航行」，拜登上台之後，又會怎樣操作南海議題？

針對種種疑問，觀察者網特別專訪了中國南海研究院院長吳士存。

文/觀察者網

2020年是南海形勢的一個轉捩點。所謂轉折，即南海由總體穩定向動盪不安的轉折，由總體可控向局部失控的轉折，由共識大於分歧向分歧大於共識的轉折，主要表現就是美國在南海的一系列破壞南海和平穩定的行為舉措。簡單地梳理一下：

3月份，美國羅斯福航母訪問越南在南海的港口峴港。

5月份，美國驅逐艦「經過」馬來西亞在南海南康暗沙的鑽井平臺，發出為馬來西亞在爭議地油氣開發活動提供保護的信號。

6月份，美國駐聯合國代表向聯合國秘書長提交照會，重申南海仲裁裁決有關立場，否定中國在南海的權利和主張。美國駐聯合國代表向聯合國提交關於關於南海問題的照會，這在歷史上恐怕還是第一次。所以一些其他國家也跟著美國就南海問題紛紛表態了。

7月13日，蓬佩奧發表南海聲明。以前美國在南海領土主權問題上是不持立場的，現在不是了，蓬佩奧的「713聲明」標誌著美國在南海問題上放棄中立立場，轉向完全地選邊站隊，全面支持其他聲索國的主張和立場，並全面否定中國在南海的權利和主張。

緊接著8月，美國宣佈制裁在南海進行島礁建設、油氣開發的24家中國企業。

此外，2020年美國在南海的航行自由行動次數為川普執政4年當中最多的一年，僅去年就達到9次。

可以看出，美國去年一年在南海是花樣不斷，簡單地說就是美國在南海問題上已不再「中立」。

現在南海所謂的軍事化，不是美國聲稱的「中國在南海搞建設」，而是由美國引領的其他一些國家參與的「南海軍事化」。最近的3月12日，美國主導的印太戰略下的四國機制舉行了第一次首腦視訊會議，會後發表的聲明當中提到了中國在南海、東海的一些行為。

美國有可能以四國機制的安全合作為載體向南海延伸，也有把四國機制搞成「亞洲小北約」之嫌，此事雖然不易，但是美國想做這件事是有目共睹的。最近不論是從3月12日的四國首腦視訊會議，還是從阿拉斯加中美2+2會晤前美國國務卿和防長訪問日本時發表的聲明，都可以明顯看出這種跡象。

中國在為應對美國在南海的操作

首先要簡單講一講美國在南海的戰略和戰術目標是什麼，這樣才便於解讀中國該如何應對。去年美國國會研究服務處公佈了一份關於南海和東海問題的公開研究報告（今年的南海和東海研究報告也於3月18日正式公佈），明確把美國利益或者目標劃分為戰略和戰術兩個層面。

從戰略層面講，美國在南海要做什麼？目標是什麼？

第一，是履行美國對西太平洋地區的安全承諾，這其中包括美國與日本及菲律賓之間的軍事同盟條約；

第二，維護並加強美國所主導的西太平洋安全構架，維護與條約盟國及夥伴關係的安全紐帶；

第三，維持有利於美國及盟國及夥伴國的地區軍事，保持地區勢力的均衡；

第四，捍衛所謂「和平解決爭端」的原則，抵制國際事務當中的「強權政治」，捍衛航行自由或者海洋自由。

還有一點很重要，那就是防範中國成為東亞地區的霸主。

這是美國的南海戰略目標。

戰術目標就更具體了。比如說針對中國在南海開展的基地建設，向南海基地部署軍事人員、軍事裝備、物資，在黃岩島開展島礁建設甚至基地建設，在南海劃設領海基線，這些都是美國要阻止的，阻止中國在南海劃設直線基線，阻止中國劃定南海防空識別區等等，對美國臆想的中國南海行動進行阻撓。

另外，美國還要終止中國對菲律賓所占島礁的「施壓行為」，讓菲律賓的漁民「更加便利地進入黃岩島周圍海域去捕魚」，以及要求中國遵守、執行2016年南海仲裁裁決，這也是戰術目標。

美國在南海不依不饒地跟中國叫板，就是出於這麼幾個動機。

中國如何應對美國的挑戰

所以你要問如何應對美國在南海的這些挑戰，我想有以下幾個方面：

首先，我們要有一個清醒的認識：在南海我們將面對美國以及美國盟友的軍事挑戰，而且拜登時期這種軍事挑戰會比川普時期更為嚴峻，這是我的預判。而我們在南海的島礁建設、設施部署還沒有完全到位。

我們應該整合我們的海上力量，包括我們的海軍、海警，海上執法力量應該前移，我們的《海警法》今年2月1號日生效，我覺得應該將海警執法力量向南移，因為現在南海周邊國家的海軍力量，從人員到裝備發展都非常迅速，美國也將海岸警衛隊的船隻部署到南海地區進行所謂「執法」。所以在海上執法領域的挑戰，也會越來越嚴峻。

第二，就是《南海各方行為宣言》（DOC）框架下的合作和南「海行為準則」（COC）的磋商要同步推進。

3月7日王毅外長在記者會上也講到了這兩個方面：一是關於「南海行為準則」磋商，我們要排除外來幹擾，加快「準則」磋商進程，並力爭儘快達成符合國際法、符合各方需求、更具實質內容、更為行之有效的地區規則。二是繼續全面有效落實《南海各方行為宣言》（簡稱「宣言」）框架下的海上合作。

2018年底，李克強總理在新加坡曾承諾未來三年要完成 「準則」磋商，也就是意味著計畫2021年底前要完成磋商，但因為疫情關係，工作組的面對面會議開不成，高官會議也難以如期召開。所以第二輪審讀就沒有在去年按期完成，而按照原來的計畫，第二輪審讀之後還會進行第三輪審讀，再加上美國等國現在對「準則「磋商不斷製造障礙，所以「準則」磋商能否如期在今年完成存在變數。

在這個時候，我認為推進「宣言」框架下的海上合作、通過合作來為「準則」磋商營造好的外部環境，增進中國與南海沿岸國之間的互信，就更加有必要了。

「宣言」框架下的合作包括：海洋科學研究、海洋環保、海上搜救、航行安全、打擊海上犯罪等等，這些都是具有很強的可操作性的項目。我認為，可以從一些低敏感、容易起步的領域開始同步推進「宣言「合作與「準則」磋商。

第三，對以裁決為基礎的單邊行動，我們還是要堅決予以阻止。

自2016年7月仲裁裁決出爐以來，南海爭議其他當事國的海上單邊行動，尤其是爭議地區的單邊油氣開發，在傳統漁場對中國漁民作業的阻撓、驅趕甚至抓扣漁民的情況屢有發生，單邊行動愈演愈烈。這些單邊行動基本上都是以南海仲裁裁決為背書的。

我的判斷是，隨著美國南海政策的調整，隨著「準則」磋商的視窗期越來越短，這種單邊行動還會愈演愈烈。所以要控制南海局勢，就必須要堅決阻止聲索國在爭議地區的單邊行動。

所以如何應對？就是上面所說的「三管齊下」。

拜登與川普南海政策的區別

因為拜登區別於川普的重要一點在於，他將更多地依託盟友和美國主導的多邊機制。

原來我講的航行自由行動也好，美國主導的多邊軍事演習也好，基本上還是以美國一家為主。現在拜登更加依託盟友，要把日本、澳大利亞、印度都拉進來。對於南海周邊國家，我認為拜登也會迫使菲律賓及其盟友越南，更多地參與到有關在南海針對中國的行動。

另外歐盟國家裡的法國、德國，再加上已經退出歐盟的英國，都表態要摻和一腳。大概5月份，英國表態今年伊莉莎白號航母要進入南海，德國表態其軍艦8月份要進入南海，別看表面上這些國家好像是獨立發表的有關聲明，但是背後的美國因素不容忽視。

所以將來我們不是面對美國一家的軍事行動，還要面對美國的盟友。阿拉斯加會談之前，美國先跑到日本韓國，傳遞的資訊就是：我美國不是跟你中國一對一地單打獨鬥，我有我的同盟體系，我有我的夥伴，我代表他們的利益，他們是站在我這一邊的。這些國家中日本已經明確選邊站，此前2017年、2019年都搞過美日之間的2+2會談，也發表過聯合聲明，但是此前都沒有點中國的名。

這次美日會談是明確點名中國的，稱中國在東海的行動「改變現狀」、中國在南海的行動「改變現狀」。日本也已明確宣佈，要堅定地站在美國這一邊。

所以從這個意義上講，中國未來在南海方向來自美國的軍事領域的挑戰和壓力會更加嚴峻。

10年來有幾個方面的變化：

首先我們得承認，我們以前在南海問題上有時是比較被動的，也就是當時我們的海上力量相對薄弱，維權能力相對不足。隨著這幾年的一系列維權措施的推進，我們的海上能力建設明顯提升，現在很多事情我們更加主動，所以南海的戰略態勢應該說發生了對我們明顯有利的變化。以前有時周邊國家在南海問題上出招、我們被動接招的境況可能多一些，那是由當時的歷史條件所決定的。但是自黃岩島事件之後，情況就發生了一些明顯的變化，我們做到了在維護南海和平穩定大局的前提下多一些主動作為。這一點我們也必須要看到。

同時，中國和有關聲索國因為南海仲裁裁決以及其他的一些問題，也面臨一些困難。其中美國因素不可忽視。

美國從2011年奧巴馬時代的亞太再平衡戰略開始，將軍事力量向亞太地區轉移。2013年美國支持菲律賓挑起南海仲裁案，以及因為仲裁裁決美國在南海問題上的態度和立場變化，尤其是希拉蕊2010年在越南首都河內發表講話，這都是美國對南海事務從原來的有限介入轉變為積極介入的體現，也給南海周邊國家傳遞了一個信號，那就是美國在南海問題上是支援他們與中國抗衡、挑釁中國在南海的權利與主張。

所以中國和一些南海周邊國家自黃岩島事件以來、或者自2011年以來面臨的一些困難，是諸多因素促成的。

但需要強調的是，周邊這些國家本身就是非法侵佔南沙島礁，他們肯定要擴大在南海的存在、鞏固自己的既得利益，為此也需要得到美國的支援，並且加快這些島礁上面的民用設施建設、以「軍占民隨」的方式實施控制。這是導致中國和其他聲索國在南海問題上發生困難的主要原因，問題的根源不在於中國。

仲裁裁決之後，我們意識到，要儘快穩定南海局勢，把因為南海仲裁案影響的南海形勢和中國-東盟關係把控住。所以裁決之後我們倡議加速了「準則」的磋商進程，從2013年9月開始啟動「準則」磋商，2016年仲裁裁決之後加速磋商，很快形成單一磋商文本，之後完成了第一輪審讀，現在進入第二輪審讀，基本上是一年邁出一大步。

回顧這近10年，形勢發生了對我們有利的變化，我們在南海的維權能力提升了，南海的戰略態勢目前也還是對我們有利的。

現在我們必須要抓住「準則」磋商的機會，通過規則的制定，把南海形勢穩定和鞏固下來。再一個，要繼續推動我們從2017年到2018、2019和東盟開啟的傳統安全和非傳統安全領域的合作。2017年我們和東盟在湛江附近海域進行了海上搜救的合作，2018、2019年和東盟國家舉行海軍聯演，這都是中國和東盟在傳統安全領域合作取得的突破性進展。

10多年來可以說變化顯而易見，如果說有朝一日「南海行為準則」磋商能夠按照我們的預期儘快完成，讓南海擁有一個大家共同遵守的規則，那麼我認為這個規則就是南海未來海上和平穩定的定海神針。這個規則大家都去共同遵守，那麼域外國家要想來幹擾南海的和平，也會付出代價。

南海的未來

對於未來南海形勢以美國影響為主的幾個因素，我有幾個基本判斷：

第一，美國在其印太戰略框架下，拼湊亞洲小北約可能性是存在的。它也可能在「印太戰略」框架之下，從西太平洋和印度洋兩個方向，通過軍事手段對我國進行戰略圍堵，我認為此態勢基本上已經出現，而且美國還會加強菲美軍事同盟、美日軍事同盟等等。

第二，美國會以其在西太平洋地區維持的絕對軍事優勢，試圖抵消我國島礁建設成果，以更加多樣化的手段在南海與中國展開軍事安全領域的競爭和博弈。

今年美國的南海航行自由行動已經進行兩次了，基本上是三個月兩次的頻率。此外美國各式軍艦和飛機的偵查和情報搜集也極為頻繁，去年一年就大概6000多次，今年2月就達到了70多次，有時甚至一天多次。此外，多邊軍事演習會更加頻繁，去年在南海地區美國主導的多邊軍事演習，叫得上名字的軍事演習就12次之多。

第三，美國通過「代理人」幹擾「南海行為準則」的磋商、遲滯磋商進程的可能性增加。

在中國2018年11月公開承諾和東盟國家三年完成COC磋商之前，美國一直是催促中國和東盟儘快制定「南海行為準則」。然而當我們把時間表線路圖公佈了以後，美國整個態度發生180度大轉彎，不僅不再催促磋商，甚至暗中使絆。因為越南把有關條款有意釋放給國際社會，透露中國在「準則「磋商條款裡面反對南海地區搞外國的聯合軍事演習，反對外國在南海地區進行油氣開發，這讓美國發現，現在制定的「準則」可能對美國不利。所以美國現在不僅不支持，反而開始使絆。我認為美國有可能通過一些國家「代理人」，在具體條款磋商上面設置障礙，遲滯磋商進程。

第四，航行自由行動可能由單邊行動向多邊轉變。

到目前為止，南海航行自由行動，還是美國一家在做，其他一些國家雖然在南海地區也有軍事行動，但不像美國這麼目標明確：在南沙群島中國控制島礁的附近海域進入12海裡，在西沙挑戰中國所謂的「過度的海洋聲索」、挑戰中國的西沙領海基線。但美國一家也扛不住頻繁航行自由行動的代價。所以有可能未來美國的盟國也要加入到航行自由行動中來，使得航行自由行動由單邊向多邊延伸。

第五，南海周邊國家和美國在安全領域合作的深度和廣度將前所未有。

第六，其它聲索國，越南、菲律賓、馬來西亞這些國家在爭議地區的單邊行動將會因為美國奉行南海「多邊主義」和「準則」磋商的視窗期縮短而此起彼伏，對這一點我們要有充分的估計。單邊行動不會越來越少，只會越來越多。

此外，「準則」磋商一旦達成共識，其他聲索國現在想要做的一些事情就不能做了，一旦它們將來違反「準則」條款，就會付出代價。所以隨著視窗期越來越短，這些國家也會越來越有緊迫感，也會愈發通過單邊行動來鞏固和擴大自己非法的既得利益。

這是我對未來南海形勢走向的6個基本判斷。