周波：香格里拉對話會中美「不對話」，美國吞下了自己種的苦果
周波（國防部國際軍事合作辦公室安全合作中心前主任，清華大學戰略與安全研究中心研究員）
文/觀察者網
6月2日至4日，第二十屆香格里拉對話會在新加坡舉行。中國國務委員兼國防部長李尚福將應邀出席，這也是李尚福今年履新中國防長後首次參加「香會」。
在此之前，中方拒絕了美方在會議上對話的請求，中美兩軍的這種「僵局」是如何形成的？作為香格里拉會議的絕對主角，中美兩軍的「不對話」會產生怎樣的影響？作為全球重要的多邊安全對話機制，本屆香格里拉對話會中國將會帶著什麼樣的議程參會？有哪些雙邊和多邊會晤值得關注？
針對以上問題，觀察者網連線正在香會現場的國防部國際軍事合作辦公室安全合作中心前主任、清華大學戰略與安全研究中心研究院周波教授。
觀察者網：周波老師您好。您作為多年參加香格里拉對話會的資深專家，能否先給我們介紹一下這個會議的背景和發展演變？這個會議的初衷和主要目的是什麼？
周波：在全世界涉及安全的國際會議中，香格里拉對話會是僅次於慕尼克安全會議的重要峰會。香格里拉對話會誕生的初衷是倫敦國際戰略研究所（IISS）認為圍繞亞太地區的安全問題大家希望關注瞭解的東西很多，但缺少一個主要的平台，於是就以新加坡的香格里拉酒店作為地點建立了這樣一個對話平台。
這個對話主要是國防部長層級的，亞太地區各國包括歐洲的主要國家和美國的防長，經由這個會議討論安全問題。經過這麼多年的演變，中美兩國成為了香格里拉對話的絕對主角，這個會議不知不覺就演變成大家來看中美如何在台上表現，如何「打擂台」。
這一點從會議的設計上就可以看出來。一般來說，美國防長會在頭一天第一個講話，第二天第一個講話的一定是中國的防長，甚至以前有些時候如果中方不是防長參加，哪怕是副總長來，也是第一個講話。如果把中美兩國放在同一天，那麼第二天的議程很可能就沒有人關注了——儘管很多國家的國防部長都來，但其實大家的關注點都在中美兩國的代表團團長身上。
我清楚地記得有一屆香格里拉對話會，中國是孫建國副總長參加的，在問答環節當時台上一共有四個嘉賓回答問題，但是下面的聽眾一共提了14個問題，有10個都是拋給他的。
觀察者網：這次參加香格里拉對話，中方代表團的主要議程和希望達到的目標是什麼？
周波：雖然這是一個西方人設計的平台，但它也是國際上涉及安全的一個最主要的平台，因此我們希望利用這個平台宣傳我們中國自己的方針和政策。
比方說這次對話，中方的重點會去談中國的全球安全倡議，這也是中方和主辦方雙方協調的結果。在習主席的三個倡議中，全球安全倡議是其中之一，全世界對此都非常關注，所以這次就由中國的國防部長向大家解讀中國的安全倡議是什麼，打算怎麼做等等，旨在能讓西方人對中國軍事發展的思路和方向有更清晰和準確的瞭解。
觀察者網：在香格里拉對話之前，五角大樓就發佈了聲明，說「中方正式拒絕了美國提出的兩國防長在新加坡香格里拉對話會上會面的請求。」這是不是意味著美國國防部長奧斯丁和中國國防部長李尚福在這次香會上不會會面和交流？這樣一種世界上兩個最重要的軍事力量在對話會上無法對話的局面是什麼因素造成的？
周波：首先中美兩國防長不對話並不等於他們完全不見面，因為想不見面都不太可能。比方說，2號晚上澳大利亞總理發表演說的時候他們都在現場，而且都會被安排在主桌，所以不見面是不可能的。包括在很多場合他們也會打照面，但是最多也只會是寒暄一下，不會單獨進行雙邊會談。
香格里拉對話作為一個全世界眾多國家參與的多邊對話平台，最重要的特點就是大家都盡可能利用這樣的多邊場合進行一些雙邊會談。尤其是中美兩軍目前交流管道很少的情況下，按道理來說，這是一個難得的雙邊見面機會，但之所以中方拒絕美方提出的會面要求，其中最直接的原因就是李尚福擔任裝備發展部部長期間，美國對他進行了所謂的制裁。
美國有一個所謂的《反美國對手制裁法》，我們2017年從俄羅斯購買了10架蘇35飛機，2018年購買了S400防空導彈，首先這些決定當然都是中國政府和軍隊做出的，李尚福只是負責這項工作；第二，我們從俄羅斯購買這些裝備，跟你美國有什麼關係？
美國制裁我們的國防部長這件事本身就是很荒唐的，雖然這種所謂的制裁是象徵性的，不會發生實質性的作用，但是他們萬萬沒想到當初這一象徵性的制裁現在卻對中美關係造成了實質性的損害——你不可能在我們的防長被你們制裁的情況下，還指望兩軍關係能夠正常發展。
中美兩軍的關係本身就不好，加上裴洛西「竄訪」台灣後，中國人民解放軍暫停了和美國的所有雙邊交往，如今美方的制裁無疑是給兩軍關係進一步雪上加霜。如果兩軍要交往，必須美方解除制裁，如果美方不解除對我們防長所謂的制裁，我們簡單設想一下：第一，我們的防長不可能訪問美國。第二個，美國防長也不可能訪問中國——你訪問中國誰來邀請你，那一定是我們的防長邀請你，我們的防長怎麼可能邀請你來中國訪問呢？
所以說一千道一萬，美國必須要解除對我們中國防長所謂的制裁，兩軍關係才有可能發展。
觀察者網：從您的分析中，我們得到一個很矛盾的資訊：美國沒有意願主動解除對我們防長的制裁，又舔著臉主動要求和我們對話——只對我們提要求，自己又不願拿出任何誠意、做出任何努力。
周波：當然是這樣。他們也知道這是一個苦果，但是他們自己種下的苦果還得自己吞下去。如果要吐出來有困難，也需要一定的時間，因為制裁依據的所謂法案涉及到美國國會，不是那麼容易的。
但是現在問題就放在那兒，人人都看得清楚，就看下一步美國政府願意下多大決心、以多快的速度解決這個問題。否則無論是多想談，結果只能是免談。
交往只能是平等的交往，對話也只能是平等的對話，一方給另一方加了一個莫須有的罪名，同時又說什麼「迫切和我談話」，這是不可能的，這是一個常識性問題。
觀察者網：我們是不是可以這麼理解，美方這次想要和我們溝通，其實和他們制裁李尚福部長的邏輯是一樣：我來找你溝通，只能是我單方面對你提要求，我是不願意為你的利益做出任何讓步的。
周波：美國人非常擔心中美之間發生衝突，我們也不想發生衝突。按道理來說，我們就應該解決這些問題，找到可能造成衝突原因是什麼。最起碼你不能這麼高強度、大範圍的來挑釁，不能天天來南海吧？中國也沒有說天天到美國本土附近搞偵查吧？
包括在台灣問題上，我覺得美國人現在有一種戰術，故意把烏克蘭問題和台灣問題掛鉤，達到不費一槍一彈就能抹黑你，造成地區局勢緊張，加強它和盟友關係的這種目的。
實際上，烏克蘭問題和台灣問題應該來說沒有任何相干，甚至我們可以說俄烏衝突跟中國也沒有關係，這兩件事情是怎麼聯繫到一起的呢？就是美國通過渲染俄烏衝突，說中國大陸也有可能對台灣發動這樣的攻擊，造成大家對台海的認知發生改變，進而改變行為方式。
觀察者網：我們看到的中美雙方在這次香會上的講話主題非常有意思，美國強調的是它的領導權，中國提出的是全球安全倡議。是不是也體現出雙方對於世界和平方面的理解和行動是有所不同的？
周波：當然，這一點是毫無疑問的。中美之間的分歧，其中之一就是對全球秩序的理解不同。中國強調的是共商共建，美國則理所當然地把它理解為一種西方領導的自由秩序。
他們認為二戰之後的世界秩序就是這樣的，其實不然。即便不從很宏大很複雜的理論角度出發理解這個問題，就是用常識我們也能想明白，西方人錯在哪裡。
西方人把二戰之後一些經濟上的遊戲規則理解為這就是世界秩序，而這些規則的大部分的的確確是由他們創建的，比如IMF、世界銀行，但這只是全球秩序的一部分。全球秩序還應該包括世界各個國家不同的政治、經濟、文化、宗教等等，這些東西組合起來，才形成了完整的全球秩序。
二戰之後發展至今，我們也看到全球秩序發生了很大變化，比如說非洲53個國家的獨立，是不是很大的變化？中國的崛起，是不是很大的變化？所以在全球秩序這個話題上，中美雙方的理解是不太一樣的，這就造成了對這個世界的看法也不一樣。
看法不一樣也可以，中國實際上還是希望雙方之間能夠合作，但由於美國整體綜合國力的下降，導致他的心態也發生了變化。你跟美國人講你是相對衰落，他是認可的，但如果你直接說他衰落，他就很不高興。
但美國是不是衰落了？我們可以看看資料，二戰後美國占全球GDP的50%，現在只占25%。中國經濟已經達到了它的70%以上，到2023年中國GDP會不會超越美國成為世界第一？對這一點，大家目前雖然不太肯定，但大趨勢是不會變的。
所以這也讓美國的心態發生了變化，但他們找來找去，把原因找錯了。美國認為是中國、俄羅斯這樣的所謂「專制國家」導致他們的衰落，這當然是不對的。
現在西方人也意識到了，這個世界有一個West，還有一個The rest。這在俄烏衝突中就表現的很明顯，很多國家就認為這是一場白人之間的戰爭，和其他人有什麼關係。所以西方國家也在調整，這次慕尼克峰會上，他們就邀請了一些發展中國家、非洲國家來參會，這是前所未有的。至於能有多大的效果，這是高度值得懷疑的。
因為西方人一直是只說不做，他們以前在這些地方都是以教訓的口吻來教育別人，而中國的經濟活動無處不在，早已經對這些地方產生了影響。我的結論就是非洲也好、拉美也好，不可能同中國競爭。至於印太地區，大部分國家是不願意選邊站隊的。所以實際上，中美之間的競爭主要會體現在歐洲，因為美國在歐洲的盟友是最多的，這些盟友同時也把中國列為最大交易夥伴，所以在這個地方，我認為中美之間的競爭將是最激烈的。
觀察者網：您認為從當前的地區安全局勢來看，在哪些問題上是中美兩軍迫切需要進行交流和溝通的？
周波：目前美軍最擔心的就是同中國軍隊發生衝突，如果發生衝突只有可能在兩個地方，一個是南海，還有一個是台海。我認為南海的幾率和危險性更大，因為台海方向我們有《反分裂國家法》，明確規定了三種觸發非和平方式解決台灣問題的條件，而作為全球關注的焦點地區，美軍的行動也會非常謹慎，管控行動的幅度，避免擦槍走火和意外事態的擴大。
而南海的情況不同。2001年中美撞機事件之後，在南海中美飛機、軍艦過於接近的情況依然經常發生，而且這些都是有意為之。雖然現在中美之間也有一些避免事故的機制，比方說《海空相遇準則》等等，但這些規矩都是防止飛機或者軍艦意外靠近而設立的，但問題是現在美國在南海的所有抵近偵察都是有意為之，不僅如此，事先他們還會高調宣佈，這種情況的性質就不一樣了。
打個比方，如果我踩你腳一下，說聲對不起，剛才不小心，你肯定立馬就原諒他了；但是如果一個人告訴你，我就是成心來踩你腳的，而且我每天都要來踩你的腳，你會怎麼想？
中美雙方圍繞南海的「安全」理解是不一樣的，一個是safety，一個是security。美國的邏輯是我可以來偵查和挑釁你，你必須保證我的「安全」，不能有「過激」行為，否則就是破壞安全。而中國認為美國應該避免、起碼是逐步減少這樣的行為。然而實際上，美國的抵近偵察每年多達上千次。
最糟糕的是美國自己沒有批准國際海洋法公約，卻以海洋法衛道士自居，甚至揚言我不光挑戰你中國，我對我的盟國也挑戰。誰賦予你這樣的權利？
從以上這些現狀來看，如果中美雙方缺乏基礎的共識和溝通機制，在南海「擦槍走火」的風險是非常大的。
觀察者網：國防部長李尚福在參加香格里拉對話會的同時也會對新加坡進行訪問，而香格里拉對話也是立足亞太地區的多邊對話機制。您認為目前，亞太的域內國家，特別是東協國家有沒有相應的機制來管控安全的風險，特別是中美兩國在區域內可能的衝突？
周波：這個問題問得非常好。其實這次李部長去新加坡有兩項活動，首先是訪問新加坡，其次才是參加香格里拉對話會。作為新上任的國防部長去訪問一個友好的國家，正好這個國家正在舉辦香格里拉對話會，這個是非常符合邏輯的。以往中國的防長也有這麼一個慣例。
第二，面對中美關係的緊張，其他國家會如何行事，他們能不能夠調停兩個大國之間的關係呢？
首先，所有的國家都希望中美兩國能夠和平相處，甚至包括美國的盟國也不希望中美之間關係很壞而把自己捲進去。但是東協國家，亞太地區的眾多小國，他們的心態就比較複雜。
一方面他們首先希望你兩個不要打起來，這樣的話他們才有生存的空間，否則家門口就可能成為戰場。正所謂「大象如果打架，草地就會遭殃」。另一方面，中美雙方有相當大程度的競爭，但是又沒有演變為衝突的時候，這些國家又有了一定的空間，並且他們在利用這個空間。
比如說，菲律賓這樣的國家選擇在中美兩國之間「交叉選邊站隊」，引入美國來平衡中國，又拿中國和美國談條件，從中爭取更大的利益空間；再比如說，東協十國利用抱團的形式，雖然都是小國，但是可以提出「東協的中心地位」這樣的主張，而且亞太地區的大國也都認可東協的中心地位，這是一個非常有趣的現象。
同時，正如聯合國要在常任理事國之外選出一個人來當秘書長才能讓大國都滿意，當大國之間關係不好的時候，由小國作為中間人從中緩和一下、調停一下，也符合大家包括大國在內的願望。對於效果來說，既發揮了作用，也保住了自己的空間，他們也非常樂於發揮這樣的作用。
應該來說東協迄今為止在這個領域是做得很不錯的，雖然有的時候大家指責說他是「清談館」——說他是只說不做沒有用，但是你想想他又能夠發揮多大的作用呢，做到力所能及的已經很好了。
觀察者網：除了中美，這次的香格里拉對話還有哪些雙邊會晤值得我們關注？
周波：我不知道這一次具體有什麼安排，根據我過去參會的經歷，毫無疑問，由於中國的分量，所有的大國都無一例外希望跟中國的防長見面，甚至安排雙邊會談。有的時候我們安排不了，因為時間有限，他們都希望可以在咖啡廳裡短短地坐一會兒。因為這個時期對他們來說很重要，能否和中國防長見面，在他們國內是非常關心的。
比如說像韓國這樣的國家。因為半島面臨的局勢，中國的作用又很重要，因此韓國外長或者防長能不能見上中國國防部長、能不能表達自己的關切、中方怎麼回應，這些對他們來說非常重要。如果見不上面的話，本身會成為一個新聞。
