美國務院「中國組」即將啟動 如何應對中國挑戰？
文/美國之音莉雅
繼美國國防部和中央情報局相繼成立了專門針對中國的部門後，美國國務卿布林肯最近正式宣佈，國務院正在成立一個「中國組」，以應對美國在21世紀面對的最重要的地緣政治威脅。這個新的機構將如何運作？它與其他政府部門的中國部門如何協調？它的成立是否能有效的應對中國構成的挑戰？
「中華人民共和國帶來的挑戰的規模和範圍將對美國外交構成前所未有的考驗，」美國國務卿布林肯5月26日在喬治·華盛頓大學發表拜登政府的中國政策演說時說。「作為我提出的現代化議程的一部分，我決心為國務院和我們的外交官提供必需的工具來正面應對這一挑戰。這包括成立一個‘中國組’(China House)——一個由國務院各部門共同組建的綜合團隊——跨越不同問題和地區來協調和實施我們的政策，在必要時與國會合作。」
拜登總統2021年2月10日首次以三軍統帥的身份視察五角大廈時宣佈，國防部成立了一個新的中國工作組，「以審視我們的戰略、作戰概念、科技、軍力態勢等」。中央情報局局長伯恩斯去年10月6日也宣佈成立一個高級別的「中國任務中心」。
「中國組」具體如何運作？
布林肯國務卿在演講中沒有提及這個「中國組」的具體情況，包括人員建制、預算、架構和工作流程等。
美國國務院一位元發言人在回答美國之音記者詢問相關細節時僅表示，「中國組」是國務院範圍內的一個綜合團隊。
「我們將繼續並加快努力，在這個新的中央政策協調中心整合有關中華人民共和國的專業知識和資源，」這位發言人說。
根據《外交政策》雜誌網站去年9月的披露，這個新實體是一個專注於跟蹤中國全球活動的中心化樞紐，計畫增加專門跟蹤中國的官員人數，以追蹤北京在全球主要國家日益增長的足跡。這些變化可能包括增加20至30名工作人員，這意味著從國務院中國組目前的25人增加到60人左右。
另外，還將增加對中國地區「觀察」官員的支持。這類官員是特朗普政府期間首次設立的，在國務院地區局的領導下追蹤北京在世界各地的活動。
國務院專門為「中國組」設有自己的辦公大樓並正在進行裝修改造。據知情人士說，新機構估計要到2024年才能正式開始運作。
設立「中國組」的背後考量
就像一些觀察人士所指出的那樣，在華盛頓，沒有什麼比成立一個新機構說明一件事的重要。美國一些前政府官員和研究中美關係的專家認為，國務院組建「中國組」是拜登政府在中國問題上向美國民眾和國會表明一個態度。
「我認為，政府正試圖回應公眾和內部的評估，即中國是我們在新時代最大的挑戰，他們想向國會和公眾表明，他們正在有效地準備和處理這個問題，通過投入資源，特別是人力資源，向世界展示如何在與中國競爭的對抗時期為美國獲得最好的結果,」卡內基國際和平基金會的傑出研究員、在老布希總統任內出任過總統特別助理兼國安會亞洲事務高級主任的包道格(Douglas Paal)在加州通過Skype接受美國之音的採訪時表示。
在國防部和國安會都任過職的美國企業研究所的高級研究員庫珀(Zack Cooper)表示，雖然還沒有很多關於這個新機構將如何運作的細節，但它的成立說明美國對中國構成的挑戰嚴陣以待。
「我認為，拜登政府正在試圖通過在政府各部門擴大有關中國的辦公室來顯示其對中國的嚴肅態度，」他在新加坡通過電郵對美國之音說。
美國之音注意到，在拜登政府上台後，國務院在網站上提供了拜登政府有關的政策聲明、會談紀要和重要講話的中文翻譯。另外，美國國務院還有專門的工作人員經營「霧穀飛鴻」的博文網站，撰寫介紹美國方方面面的文章。霧穀(Foggy Bottom)是美國國務院所在地。
投入更多人力物力應對中國獲得普遍支持
美國前國務院官員以及華府觀察人士對國務院增加人力和物力來應對中國表示支持。
「美國外交顯然需要跟上中國崛起為全球大國的步伐，這一點得到了兩黨的廣泛支持，」華盛頓智庫哈德遜研究所亞太安全事務主任克羅甯(Patrick Cronin)在電子郵件中對美國之音表示。「‘中國組’的創建代表了一支不斷壯大的外交專業團隊，關注中國在全球各個地區開展的多方面活動，它將加強美國的外交政策，以應對中國官員，並強化那些必須與北京的政策抗衡的國際行為者。」
擔任過前美國國務卿蓬佩奧中國政策顧問的余茂春此前對美國之音表示，美國國務院處理中國事務的方式與處理其他國家的方式相同。它涉及兩個基本層面：一個是與中國同行的日常外交和領事互動；另一個是外交政策方面，由國務院的政策規劃者和高級領導人，特別是國務卿，來處理。他認為，「中國組」的成立「反映了中國在美國外交政策中比重增加的現實」，是一個受歡迎的舉措。
還有觀察人士認為，建立這個新的機構還可以通過吸納國務院所有與中國有關的部門以及國家安全委員會的代表，來減少內部圍繞政策的地盤之爭。
新機構可能面臨的挑戰
曾擔任美國駐台灣非官方大使，美國在台協會台北辦事處處長的包道格說，任何新機構的成立不可避免也會面臨一些挑戰。
「每個人都希望他們能夠深化和擴大美國能力，來應對與中國打交道時以及中國在世界的活動中點明的挑戰。但是，每當你創建這些新機構時，你知道，你面臨著管理一個更大的機構並將其融入現有機構的挑戰，」他說。
他舉例說，如果國務卿想就中國問題發表演講，一般來說他會讓國務院的中國科以及其他部門評估他的演講，做出修改意見等等。在成立了這個新機構後，這篇演講就得多經過好幾道手才能最終定稿。這其中會有相同的意見，也會有不同的看法。這將需要部門內部之間的協調並經過跨部門之間的流程。這個過程一直都是一個挑戰。
除了新機構一般都會面臨的挑戰外，這位中國問題專家還提到了「中國組」所特有的一個挑戰。
「在目前的環境下，人們對一些中國情報機構的招募和影響力運作存在很大的懷疑，招募對中國感興趣、有經驗的人，然後說服他們有一條職業道路可以走，這是一個挑戰，」包道格說。
在他看來，隨著國務院以及其他政府機構對與中國課題相關的機構投入越來越多的資源，它們所面臨的人事、官僚體制和組織方面的挑戰將是巨大的。
還有一些觀察人士警告說，新的官僚機構可能會阻礙而不是優化對抗中國日益擴大的經濟、外交和軍事力量的努力。
不過，美國企業研究所的庫珀則認為，在應對中國的問題上投入更多的資源是一件好事。
「我不認為這些新設立的官僚機構會使協調變得更加困難——他們會使協調變得更加容易。但這實際上取決於這些團隊是否大幅增加了人手和資源。如果是這樣的話，在我看來，它們更有可能是一種資產，而不是障礙，」庫珀說。
目前擔任哈德遜研究所中國中心主任的余茂春認為，每個美國政府機構都有其獨特的使命和官僚機構的職責範圍，不應當有衝突。他說，在特朗普政府時期，所有機構間都進行積極的討論和協調，並且運行非常有效。
重複設置？
華盛頓保守智庫傳統基金會的高級研究員成斌(Dean Cheng)認為，如果國務院的「中國組」只是把一批中國問題專家聚焦在國務院的話，這是一種重複設置，因為美國政府的其他部門都有各方面的中國問題專家。
「如果你要建立一個‘中國組’，我實際上更希望看到的是國務院召集一組中國專家，其中包括來自財政部、商務部、白宮科技政策辦公室（OSTP）、美國航空航天局（NASA）的中國專家，因為中國是一個構成綜合性挑戰的綜合性大國。國務院需要考慮的不僅僅是外交和峰會之類的事情，還要考慮貿易，考慮投資，考慮中國在美國的投資以及西方在中國的投資。這方面的專家不一定都生活在霧穀，而有這種交叉對話是極為必要的，」成斌對美國之音說。
他認為，在如何更好的對抗中國的問題上，他傾向於讓財政部和商務部等負責經貿問題的部門而不是國務院和國防部發揮主導作用，就像特朗普政府時期把經貿問題置於其對華政策的核心一樣。
「中國目前不太可能與美國開戰，甚至不太可能對台灣開戰導致美國的干預，但它每天都是美國在經濟、金融和技術上的競爭對手，因此，在我們思考如何對抗中國時，讓這些問題成為我們的領先優勢可能會對我們有很多好處，」他說。
中國如何看待「中國組」?
中國外交部對布林肯國務卿有關中國政策的演講做出了相當激烈的回應，甚至在中國遮罩了演講的全文，但目前沒有對國務院成立「中國組」發表看法。
中國駐美大使館發言人劉鵬宇在回答香港《南華早報》提出的如何看待國務院成立「中國組」時做出了這樣的答覆：「無論美國政府如何調整其內部機制，如果其最終目的是遏制中國，干涉中國內政，損害中國利益，中國當然會反對。」
「中國組」以及類似機構的創建是否能有效的幫助美國對抗日益咄咄逼人的中國？前白宮官員包道格相信，政府內部會對這些努力做出積極的評估，但只有假以時日才能對它成功與否做出客觀的評斷。
「一個組織必須適應它的使命並面對它所面對的現實，」他說。
