掀起中港深層矛盾序幕
掀起中港深層矛盾序幕–北京人大釋法《1999香港居留權爭議案》
文/戴卓賢(國立臺灣大學國家發展研究所研究生)
前言
北京與英國政府於1984年12月簽署《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》（Joint Declaration of the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the People’s Republic of China on the Question of Hong Kong，以下簡稱《中英聯合聲明》）同意維持香港繁榮及穩定，以「一國兩制」之形式保留社會、經濟制度、生活方式不變，為防止香港因政治及法律地位改變，而失去對國家之作用及價值。
《中英聯合聲明》載明北京對香港之基本方針政策，按照「一國兩制」原則，香港不實行社會主義制度及政策，保持原有資本主義制度及生活方式，該基本方針政策以國內立法在《香港基本法》中呈現。而《香港基本法》於1990年4月經中共第七屆全國人大通過，以法律形式明文「一國兩制」、港人治港及高度自治之重要理念，其中《香港基本法》雖確認香港法院對基本法之解釋權，但香港有之英美法傳統，「法官造法」功能亦被《香港基本法》確認，惟按一般法理有權法律解釋之效力等同法律，可能發生香港法院對《香港基本法》解釋與全國人大常委會之解釋有不一致之現象。
香港基本法與中華人民共和國憲法的關係
香港於1997年7月移交中共後，「一國兩制」之落實主要建立於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，而香港基本法》依據《中華人民共和國憲法》第31條所制訂，其在確定香港特區與中共中央權力機關之關係，並規定特區內部之政治體制、法律制度及人權保障乃至社會、經濟等制度及政策。在實施過程中，香港普通法系與中共大陸法系兩者在本質及理念上之法律系統不同，存在認知上差異，是以從1997年後不乏出現爭議事件。
釋法原意解決兩制矛盾
香港在英國統治時期與1997年後之「一國兩制」下，仍維持普通法系統。原本釋法旨在解決「一國兩制」下，作為實施社會主義的中共與實施資本主義的香港，兩者之間法制競合之困境，而非針對依據「一國兩制」方針，將原來屬於香港內部高度自治事項，不斷透過全國人大常委會主動釋法並具體而微地作出解釋。
一國兩制——主權與治權
香港在1997年主權移交後，法治尚維持獨立之法律用語及法系，但中共基於高度政治考量，加以「以黨領政」之政治體制目的在於確立黨的領導地位，並展現在立法、行政、司法等事務上，因而密集地透過全國人大常委會進行釋法，彰顯國家主權之不可侵犯性及管治權力。
釋法凸顯兩制深層矛盾
人大釋法此一作法不僅影響國際社會對「一國兩制」下香港法治之看法，亦造成香港政治及社會與中共之對立。事實上，釋法可謂在「一國兩制」下，香港新法律秩序之產物，雖不應視為對香港法治之破壞，但並非全國人大常委會即可隨意對《香港基本法》進行解釋，此乃因過度釋法必然蠶食香港法院之司法權。
居留權爭議案：簡介
1997年以來，中共全國人大常委會曾先後五次對《香港基本法》作出解釋。第一次和第三次由香港特別行政區行政長官提出，第四次是由香港終審法院根據《基本法》第一百五十八條第三款提出，而第二次和第五次則是由全國人大常委會主動釋法。每次釋法都引起爭議，被部分人士認為是破壞香港司法獨立。
居留權爭議案：社會背景
香港97回歸後，有大量內地孕婦來港產子，帶來數以十萬計的雙非兒童，在港引起爭取資源、爭取床位、爭取學位、爭取奶粉、爭取住屋等等資源分配問題。1999年初「吳嘉玲案」的終極判決，就觸動香港回歸後首次釋法。
1999年1月29日，香港終審法院就「吳嘉玲案」宣判，指出「所有香港永久居民在中國內地所生子女，不論有否單程證，不論婚生或非婚生，不論出生時父或母是否已經成為香港居民，均擁有居港權」。
是次裁決中有三批內地出生的無證兒童作為代表個案，分別是1997年7月1日來港的吳嘉玲和吳丹丹姊妹及男童徐權能、非婚生女童張麗華，以及出生時父母均非香港永久居民的女童黎斯雅。
人大在香港終審法院居港權作出判決後通過釋法，對香港司法之衝擊最大，雖對前判決未有影響，但形同推翻終審判決，從而直接削弱終審法院權威。
居留權爭議案：爭議所在
第一次釋法由時任行政長官董建華主動提出，由於1997年香港移交後，香港人士在內地所生子女、內地人士在香港出生之子女等逾期居留情況嚴重，無香港居留證兒童增加，這些父母訴諸法律要求特區政府賦予其居留權。
當時香港終審法院裁定，擁有香港居留權人士所生之子女，不論父母在出生前是否為香港永久居民均享有居留權，但香港政府卻認為終審法院對《香港基本法》有關條文之詮釋與立法原意不符，並向國務院提請全國人大常委會釋法。
全國人大常委會釋法後，引起社會眾多爭議和討論，主要有以下兩點：
香港政府主動提請釋法實為逾越《香港基本法》所建構之釋法機制；全國人大常委會作出釋法，無異對香港終審法院之事後審，因而被批評行政干預司法、破壞司法獨立，且衝擊香港在移交後之內部穩定，因而爆發第一次沉默大遊行。
香港終審法院藉由判例法，作為確立判斷是否提請全國人大常委會釋法之要件，但在提請釋法之過程中仍存在諸多爭議，主要原因為香港法院與全國人大常委會採取不同解釋路徑，以致香港法院對條款之理解，可能與全國人大常委會之解讀有所不同。
香港司法界及法律界普遍認為，提請釋法由香港終審法院於案件之終局判決前發動，並有《香港基本法》第158條第三款之明文規定，不僅符合程序公義，且未損及司法獨立性。
又因《香港基本法》第19條第一款規定，香港特區享有獨立之司法權及終審權，由香港終審法院發動提請釋法，而全國人大常委會保留被動釋法權，為香港法律界認為符合「一國兩制」之狀態。
香港法律界習慣以普通法角度理解《香港基本法》，在普通法系統下，釋法要求法官須嚴格按照法律條文之含義解釋法律，而不完全追求尋找立法原意；但全國人大常委會釋法係依循大陸法系釋法之一般方法，強調對法律條文原意之追求，因而與普通法系之法律解釋產生適用上差異。
居留權爭議案：事件經過
1997年7月香港臨時立法會通過《1997年入境（修訂）（第3號）條例草案》，但該《入境條例》與《香港基本法》第24條相互衝突，香港人士（包括內地人士在香港出生之子女）為爭取其在內地所生子女之香港居留權，遂向終審法院提起上訴。香港終審法院推敲《香港基本法》及《中英聯合聲明》文意後，推翻入境條例之居港權限制，並於1999年1月做出裁定：「港人內地所生子女如能證明父或母是香港永久居民，便享有居港權。」
吳嘉玲案的判決結果引起社會極大迴響，當年社會上主流意見支持港府設法阻止判決落實，時任特首的董建華於同年5月在立會法表示：
「多年以來，透過香港人的努力，我們已逐步將香港的生活質素提高，我們不可以讓這些成果付諸流水。在新世紀的開始，我們不能讓香港走下坡。當然我們關心家庭團聚，關心人道，但是若果這167萬人，在10年之內全部來港，後果是不堪設想的。」這將會為香港社會帶來沉重人口壓力。
1999年5月18日行政長官會同行政會議決定提請第一次人大釋法。雖然依政府推斷數字，兩代非婚生子女高達116萬人，但考慮到港中兩地法律都不歧視非婚生子女，都視非婚生子女與婚生子女有相同法律權利，所以不把「非婚生」納入解釋範圍。
1999年6月26日，第九屆全國人大常委會第十次會議對《香港基本法》作出解釋，指出只有獲批單程證的香港永久居民在內地所生子女才享有居港權，及出生時父母仍未成為香港居民的則沒有居港權，而使有權來香港的人數由可能高達167萬減至27萬。香港終審法院亦於1999年12月裁定「人大釋法」具有拘束力，造成逾千人衝撞特區政府總部之事件。
2000年8月2日約30名聲稱擁有居港權的內地人士帶着易燃液體往政府入境事務大樓請願，要求入境事務處即時給他們發出香港身分證，導致發生縱火案，最終釀成2死44傷，包括23名入境處職員及27名內地人士。
全國人大常委會釋法制度之設計
依據《香港基本法》第158條第1款：「本法解釋權歸屬於全國人民代表大會常務委員會。」即載明「解釋權」與全國人大常委會之關係為「屬於」，係一權力根源。而同條文第二款：「全國人民代表大會常務委員會『授權』香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。」
其中「授權」並非「分權」，由於公法上之授權有別於私法，授權不等於權限歸屬之讓渡或轉移，而「在審理案件時」屬於解釋場合之限制，即香港各級法院之解釋僅得為「具體解釋」。
同條文第3款全文：「香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。」
明確指出對《香港基本法》其他條款解釋之條件，即「在審理案件時」，而該「其他條款」為在《香港基本法》中有關香港自治範圍以外之條款。
前述「也可解釋」可理解為有解釋之權力，即所謂「授權」，另可說明該解釋不同於第二款，即不屬「自行解釋」。
第一個「如」字帶出提請解釋之條件，等同法律規則之「假定條件」，包括香港法院在審理案件時為「場合條件」、有關中央事務或中、港關係為「範圍條件」、該條款解釋影響案件之判決為「實質條件」、對案件作出不可上訴之終局判決前為「時間條件」。
當上述三項條件成立時，香港終審法院應提請全國人大常委會進行解釋，此處「應」可理解為「法所當然」之法定義務。
第二個「如」字則帶出全國人大常委會解釋之效力，說明全國人大常委會解釋之效力最高，亦表明香港法院儘管「也可以」解釋，但有明確之條件限制。
「一國兩制」下釋法三途徑
全國人大常委會主動釋法
全國人大常委會之釋法權，主要源自於《憲法》第67條第四項及《香港基本法》，其解釋效力之終極性，與《憲法》第57條有關全國人大常委會地位之規定精神一致。適用範圍擴及《香港基本法》每一項條款，非僅限於自治範圍以外之案件，更可進行澄清與補充。
香港行政長官提請釋法
《香港基本法》第158條僅授權香港終審法院在法定事由出現時，應請全國人大常委會作出有關條款之解釋，並未授權行政長官有提請釋法之權力，但基於《香港基本法》第43條第二款及第48條之規定，香港行政長官須向北京述職，並就實施《香港基本法》之情況向其彙報及負責。行政長官有職務上之「責任」，向國務院提交報告，而國務院則是自行決定是否接受建議、是否向全國人大常委會提案請求釋法。從法理上，行政長官是否建議解釋《香港基本法》，對全國人大常委會最終是否釋法，並無決定性直接作用，亦不以法院訴訟之存在為基礎。
香港終審法院提請釋法
香港終審法院藉由判例法，作為確立判斷是否提請全國人大常委會釋法之要件，但在提請釋法之過程中仍存在諸多爭議，主要原因為香港法院與全國人大常委會採取不同解釋路徑，以致香港法院對條款之理解，可能與全國人大常委會之解讀有所不同。
香港司法界及法律界認為，提請釋法由香港終審法院於案件之終局判決前發動，並有《香港基本法》第158條第三款之明文規定，不僅符合程序公義，且未損及司法獨立性。又因《香港基本法》第19條第一款規定，香港特區享有獨立之司法權及終審權，由香港終審法院發動提請釋法，而全國人大常委會保留被動釋法權，為香港法律界認為符合「一國兩制」之狀態。
中港兩地法律解釋制度的差異
普通法制度
香港移交前為實施普通法制度之地區，而在普通法系地區通常是由立法機關制訂法律，再由司法機關解釋法律以為監督，普通法系以法律法典化後將限於語言詮釋之限制，無法完整表達立法意圖。
且歷經社會變遷，等待修法或增訂新法因應可能緩不濟急，故應由法官掌握解釋法律之權力，最終使法院判決形成判例，以補充法律條文有所欠缺之處，舉凡是否適用判例或判例之範圍，均屬法律解釋範疇。
故傳統以來，普通法在香港適用之結果，解釋法律向來為法院之專屬職權，非行政機關或立法機關所能插手干涉。
議行合一制
中共憲政體制是議行合一制，全國人大為國家最高權力機關，行政與司法機關均由其產生，須對其負責並接受監督，當有關法律、法令條文本身須進一步明確界限或補充規定時，係由全國人大常委會進行解釋，或透過法令加以規定。
全國人大常委會依據《中華人民共和國立法法》所作出之立法解釋，其性質上，不僅與法院、檢察院所作之司法解釋不同，且與法律具有同等效力。
全國人大常委會:立法機關有權解釋法律
故全國人大常委會解釋《香港基本法》屬於立法性質，並追求立法原意進行理解，而普通法對法律之解釋則屬於司法性質，且香港法律界是以條文字面之意加以理解，兩者性質截然不同。
司法解釋之特點在於法院僅在判案時行使司法解釋之權力，無法就案件不涉及之問題作出解釋，且法院在作出司法解釋前，須聆聽控辯雙方之陳詞。
全國人大常委會釋法係建基於立法機關有權解釋其所通過之法律，除了釐清原來條文含混之處外，亦可補充原來條文之不足及範圍，但全國人大常委會作出解釋時僅依據法定程序，毋須當事人參與或陳述意見，且在解釋中亦不另行詳述理由。
為接合兩種體制並遂行「一國兩制」政策，雖《香港基本法》之立法解釋是由全國人大常委會掌握，但為兼顧香港法院之司法獨立性，《香港基本法》第158條賦予法院提請釋法之權力，惟兩套不同制度在運作中，仍存在相互碰撞與矛盾之處。
由於中共之法律理論源自於馬克思主義哲學，其將法律視為長期保有權力之工具，並以促進共產主義之社會制度為最終目標。
故如單純以一般普通法系、大陸法系國家中所採行之三權分立原則，無法完全理解中國大陸之憲政體制，因其憲政體制並非發軔於三權分立原則，以三權分立原則觀察及比較，僅會似見其形而不見其意，較難理解其思考邏輯。
反之，若從列寧式政黨理念進行理解，意即人民行使國家權力之主體唯一性、至高性、內容完整性及一貫性等原則，結合上述四項原則，即可推導出全國人大之「議行合一制」，即形式上由人民掌握立法、修法、釋法權。
對釋法持肯定意見
認為全國人大常委會釋法有助香港在法理與具體法治上回歸中共，進而形成一套緊密聯繫國家主權及《香港基本法》整體秩序之香港新法治制度《香港基本法》第158條，全國人大常委會授權香港法院，是出於尊重其優先解釋自治條款，然並未損及全國人大常委會之釋法權。
故不論全國人大常委會基於政治判斷之主動釋法，或因終審法院、行政長官未提請釋法而最終被迫主動提起釋法，均係在維護「一國兩制」及《香港基本法》秩序主動承擔之憲制性責任。
對釋法持反對意見
對釋法持反對意見：認為釋法破壞法治論乃是一種必然，因其法治觀是依託於殖民地司法模式建立起之普通法傳統產物，如今過渡到中共成文法傳統下，作為特殊子法域之普通法，勢必引起諸多不適反應。
常態性或主動性釋法，雖不完全深入香港管治細節，但卻意味著香港終審法院之違憲審查權，將部分地由全國人大常委會加以行使，此等如同在三權關係中引進第四種權力，與常規之立法權、行政權、司法權有別。
且依據《香港基本法》第158條第2款規定，香港法院在審理案件時得對自治範圍內之條款自行解釋，按照香港實行之普通法而言，法院應有普遍解釋法律之權力。
差異導致今天社會撕裂?
《香港基本法》是「一國兩制」治國方略與制度實驗之第一部正式法律，與香港所奉行之普通法制共同構成香港法治權威來源。然由於《香港基本法》之規範設計密度有所不足，在適用上顯難周全，故全國人大常委會使用釋法手段填補缺漏，惟目的性與反作用力過於強硬。《香港基本法》之最終解釋權屬於全國人大常委會而非終審法院，且終審法院確認全國人大常委會解釋《香港基本法》為「一般性和不受約制」之權力。
全國人大釋法與司法終審之關係
《中英聯合聲明》及《香港基本法》明確承諾可於1997年7月在香港設立終審法院，取代倫敦之樞密院司法委員會，作為香港最終上訴法院。該終審法院具有《香港終審法院條例》賦予之司法管轄權，按《香港基本法》及《香港終審法院條例》規定，終審法院法官由行政長官根據獨立委員會之推薦委任，且有關任命須經立法機關同意。一個地方行政區設置終審法院，享有終審權，不僅未見於中共法制史上，在外國法制史上亦不尋常。
《香港基本法》第158條規定：「I本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。II全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。III香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要……，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。IV全國人民代表大會在對本法進行解釋前，徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會的意見。」是本條清楚載明，《香港基本法》之解釋權歸屬全國人大，而全國人大授權予香港法院在審理案件時可對《香港基本法》作出解釋，惟有關中央管理事務或中央與香港關係之條文，終審法院應提請全國人大常委會作出解釋。
香港終審法院雖享有終審權，但在中共法院系統中為地區性法院之地位，即地方性之終審權，並非絕對至高無上之權力，從而在任何時候香港終審法院不得依其司法權及終審權自行創設權力，更不得行使管轄及審理涉及與國家主權相關事項。
司法終審權為憲法確定國家權力之一，在行使過程中必然體現憲法之基本價值，香港司法終審權為中共地方性司法權，實現憲法特有之價值，即所謂「一國兩制」、港人治港、高度自治之基本方針。
1999年6月第一次釋法引起香港及海外各界認為，「人大釋法」侵犯《香港基本法》所保障之司法終審權及司法獨立，但全國人大常委會之釋法，不影響香港終審法院判決之對人效力，即案件雙方當事人根據判決取得之權利義務仍然有效，因釋法內容僅對將來發生之事有效力。在普通法制度下，法律之最終解釋權及司法終審權均由最高（終審）法院行使，但中共憲法制度中，最終解釋權由全國人大常委會行使，而司法終審權為最高人民法院之職權。
對香港而言終審權屬香港終審法院，全國人大常委會僅行使《香港基本法》之最終解釋權，亦即「只釋法，不司法」，不代替香港法院審理案件，且不侵犯終審法院之終審權。
釋法對香港「一國兩制」及「高度自治」之影響
凸顯「一國」主權
對中共而言，國家主權及領土維護為重要之政治目標，故「一國」受到挑戰時，北京勢必干預管理，亦即中共自始至終不排除干預香港事務之可能性，其因為保持香港之繁榮及穩定，有利中共經濟建設及實行「改革開放」政策。釋法是《香港基本法》賦予全國人大常委會不可剝奪之權力，釋法出現在香港內部發生自身無法解決問題之關鍵時期，從而維護香港法治及《香港基本法》之權威。
終審法院釋法權形同虛設
以釋法為例，就法理上，全國人大常委會可任意對《香港基本法》各項條款作出解釋，而毋須任何機構之提請，但全國人大同時授權香港法院有自行解釋之空間，故香港終審法院在未行使釋法權前，不應主動介入進行釋法，除了可避免因干涉香港管治之權力範圍，而導致終審法院提請釋法之規定形同虛設外，亦可跳脫破壞「一國兩制」之指責。
確立香港經濟金融特殊地位
香港資本主義制度與中共社會主義制度，在過往三十年間歷經諸多變化，使得現實意義之「一國兩制」，主要表現在政治制度與政治運作之不同。凡是涉及到政治或國家主權等問題，中共之核心理念是「一國」為大，而討論有關經濟及民生等議題時，則回歸「兩制」之彈性，香港甚至在經濟金融上擁有特許地位，與中共其他城市不同。
地方政府自治原則
自治原則亦可在《香港基本法》第158條第2款說明，全國人大常委會授權香港法院在審理案件時對自治範圍內之條款，保有自行解釋之空間。中國大陸為單一制國家，雖授權香港擁有高度自治權，但仍非一個聯邦國家之成員國，亦非獨立之政治實體，須作為地方政府而存在。
自治權較內地為高
香港自治權較中共其他地方城市及民族自治區為高，包括香港財政收入可全部用於自身需要，不上繳中央政府；或保留獨立之終審權，終審法院所審理之案件毋須再經最高人民法院審結或追認；又或中共之全國性法律，除了特別指定者外，其他均不在香港內部實施。高度自治為有一定限度之自治權但不等同完全自治，如遇有對國家主權及領土完整構成重大威脅時，中共勢必強力干預對香港之管治。
人大擁有釋法權
高度自治在司法層面表現在香港有獨立之司法權及終審權，但不包括《香港基本法》之解釋所有權，全國人大常委會釋法自然不完全損害高度自治。不同意見人士並非否定全國人大常委會是否有權釋法，而是質疑其可否主動釋法及釋法時點。
政治意志指導
全國人大常委會不待終審法院提請釋法，有權主動解釋《香港基本法》，但釋法均為單方面達成決定，案件關係人無法進行言詞答辯，等同香港司法之獨立性，建立於全國人大常委會是否克制其釋法權力之上，中共即可易於以政治意志凌駕香港司法制度。
結論
在香港移交前，香港法院擁有司法審查權，而移交後，香港法院是否享有司法審查權及管轄權範圍之爭議，最早為1997年7月「馬維錕案」引發，直至1999年1月「吳嘉玲案」後香港法院司法審查權始被確立。「吳嘉玲案」中，香港終審法院認為行使《香港基本法》賦予之司法權時，香港法院有責任執行及解釋《香港基本法》。
第一次釋法為香港社會內部包括終審法院與香港立法會及特區政府之間，就某一重大議題產生分歧，並涉及中共與香港之關係，除了平息社會紛爭，亦防止大量內地人士無序赴港，保障香港社會穩定繁榮。
全國人大常委會第一次釋法雖對前判決不影響，但形同推翻香港終審法院判決，引發香港司法界及法律界之不滿，並發起黑衣靜默遊行活動，抗議全國人大常委會及香港政府破壞司法獨立，以行政干預司法直接削弱終審法院之權威。
時任香港首任首席法官李國能認為，香港法院有權審查並宣布全國人大及其常委會之立法行為無效，等同否定全國人大常委會之權力，引起憲制危機，故隨即做出澄清判決，即表示終審法院不得質疑全國人大及其常委會。
香港終審法院承認全國人大常委會釋法權，為一般性及不受制約之權力，且涵蓋《香港基本法》所有條款，對香港具有約束力，但動用釋法工具應在特殊情況下行使，較為妥適。
全國人大常委會是否可主動釋法問題外，香港法律界反對「人大釋法」的理由在於不信任全國人大常委會可做出不帶政治意圖之解析，並認為《香港基本法》之解釋最佳應該是香港法院所執行。
在中國大陸憲法及法律解釋理論中，法律解釋權為最高權力機關之附屬權力，故解釋憲法及法律為全國人大常委會，除了立法、監督、決定、人事任免等職能外，另一項獨立之職能，即全國人大常委會既是立法機關，亦是中共憲法及法律之解釋機關。
附 表 三種不同方式提請「人大釋法」之差異及其影響
附表一 全國人大常委會主動釋法
提請單位
釋法類型
釋法程序
對香港司法獨立之影響
對「一國兩制」之影響
全國人大常委會
主動
全國人大常委會法律解釋權為「全面而不受限制」，且該解釋權之適用可擴及《香港基本法》各項條款，並非僅限於自治範圍以外之案件。由委員長會議、各專門委員會或全國人大常委會委員十人以上聯名提出議案。
全國人大常委會主動釋法無疑是縮小香港之自治範圍，特別是第一次釋法在香港終審法院作出判決後提出，對香港法治及司法獨立造成一定衝擊。
由於中共主張「兩制」不得逾越「一國」，因此使原有自治範圍之言論自由及選舉權與被選舉權，如有損及國家主權或涉及政治問題時，即將其視為中央與特區關係之事務而主動介入，為衝擊現實意義之「一國兩制」。
附表二 香港行政長官提請釋法
提請單位
釋法類型
釋法程序
對香港司法獨立之影響
對「一國兩制」之影響
香港行政長官
被動
《香港基本法》未規定特區政府或行政長官可提請釋法之權力，但基於行政長官依《香港基本法》應對中國大陸及香港特區負責，在職務上有責任向國務院提交報告，並做出提請釋法之建議。
香港各界普遍認為對涉及司法程序之案件，行政長官須堅守《香港基本法》授予終審法院之提請釋法機制，不應以任何形式建議國務院向全國人大常委會提請釋法，而被批評為行政干預司法。
行政長官之職權為負責執行《香港基本法》，但建議國務院向全國人大常委會提請釋法為一複雜關係，較難以「負責」涵蓋，惟程序上仍符合全國人大常委會釋法之流程。
附表三 香港終審法院提請釋法
提請單位
釋法類型
釋法程序
對香港司法獨立之影響
對「一國兩制」之影響
香港終審法院
被動
香港特區法院在審理案件時，需對關於中央管理事務，或中央與香港特區關係之條款進行解釋，而該條款之解釋影響案件判決時，由香港終審法院提請全國人大常委會，對有關條款作出解釋。
提請釋法由終審法院於案件終局判決前發動，並在《香港基本法》第158條第3款明文，故為香港司法界及法律界認為之符合程序公義，未有損及司法獨立性。
因《香港基本法》第19條第1款明文香港特區享有獨立之司法權及終審權，由香港終審法院發動提請釋法，而全國人大常委會保留被動釋法權，為香港各界認為符合「一國兩制」原則。
附錄：第一次釋法內容全文
中國全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項的解釋。
第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議了國務院《關於提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項的議案》。國務院的議案是應香港特別行政區行政長官根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第四十三條和第四十八條第（二）項的有關規定提交的報告提出的。鑒於議案中提出的問題涉及香港特別行政區終審法院1999年1月29日的判決對《中華人民共和國香港特別行政區基本法》有關條款的解釋，該有關條款涉及中央管理的事務和中央與香港特別行政區的關係，終審法院在判決前沒有依照
《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百五十八條第三款的規定請全國人民代表大會常務委員會作出解釋，而終審法院的解釋又不符合立法原意，經徵詢全國人民代表大會常務委員會香港特別行政區基本法委員會的意見，全國人民代表大會常務委員會決定，根據《中華人民共和國憲法》第六十七條第（四）項和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百五十八條第一款的規定，對《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項的規定，作如下解釋：
一、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款關於中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續”的規定，是指各省、自治區、直轄市的人，包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女，不論以何種事由要求進入香港特別行政區，均須依照國家有關法律、行政法規的規定，向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續，並須持有有關機關制發的有效證件方能進入香港特別行政區。各省、自治區、直轄市的人，包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女，進入香港特別行政區，如未按國家有關法律、行政法規的規定辦理相應的批准手續，是不合法的。
二、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十四條第二款前三項規定：
香港特別行政區永久性居民為：（一）在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民；（二）在香港特別行政區成立以前或以後在香港通常居住連續七年以上的中國公民；（三）第（一）、（二）兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女。其中第（三）項關於第（一）、（二）兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女的規定，是指無論本人是在香港特別行政區成立以前或以後出生，在其出生時，其父母雙方或一方須是符合《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十四條第二款第（一）項或第（二）項規定條件的人。
本解釋所闡明的立法原意以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十四條第二款其他各項的立法原意，已體現在1996年8月10日全國人民代表大會香港特別行政區籌備委員會第四次全體會議通過的《關于實施〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第二十四條第二款的意見》中。
本解釋公布之後，香港特別行政區法院在引用《中華人民共和國香港特別行政區基本法》有關條款時，應以本解釋為準。本解釋不影響香港特別行政區終審法院1999年1月29日對有關案件判決的有關訴訟當事人所獲得的香港特別行政區居留權。此外，其他任何人是否符合《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十四條第二款第（三）項規定的條件，均須以本解釋為準。
