核四重啟公投與能源政策審議民主之分析
核四重啟公投與能源政策審議民主之分析
文/劉潤鵬 (國立中央大學中國文學系學生)
一、前言
在當代民主政治中，公共政策的形成早已不再只是行政機關或少數專家菁英的專屬領域，而是逐漸走向多元參與與公共討論的治理模式。審議民主強調公共決策應透過理性討論、充分資訊交換與平等參與，使政策具有更高的正當性與公共價值，而非僅依賴多數決或技術官僚的專業判斷。
能源政策向來是高度複雜且具爭議性的公共議題，牽涉國家安全、經濟發展、環境保護、世代正義與風險承擔等多重面向。在台灣，核能政策更因歷史背景、核安風險與社會價值衝突，長期成為公共討論的焦點。2021 年「核四是否重啟」全國性公民投票，便是一個結合直接民主機制與公共論辯的重要政策事件。核四公投不僅是選民表態支持或反對的過程，更反映政府在能源決策上是否落實審議民主精神的重要案例。
本文將以核四重啟公投及其相關新聞事件為題材，結合行政學中審議民主的理論架構，分析此一政策事件在政策形成、公共參與與決策正當性上的表現。藉此檢視我國在重大公共政策上，審議民主實踐的成果與限制，並提出個人反思與建議。
二、背景介紹
核能發電在台灣能源結構中曾長期占有重要地位，但隨著社會風險意識提升與反核運動興起，核能政策逐漸成為高度政治化的公共議題。核四廠自興建以來，因工程延宕、預算暴增、核安疑慮與社會反對聲浪不斷，屢次停建又復建，成為台灣公共工程與能源治理爭議的象徵。2014 年反核運動高漲後，政府宣布封存核四，並逐步推動「非核家園」政策。
然而，隨著能源轉型過程中出現供電穩定、空氣污染與電價上漲等問題，部分民間團體與政治人物主張重新檢討核能角色，認為核四重啟可作為過渡性能源選項。在此背景下，核四重啟公投案正式成案，並於 2021 年舉行全國性投票。公投期間，政府、政黨、民間團體、專家學者與媒體皆積極投入論辯，使能源政策成為全民討論的公共議題。
相關新聞報導顯示，公投前夕政府舉辦多場說明會、公聽會與專家座談，民間團體亦透過街頭宣講、社群媒體與辯論活動表達立場。此一過程表面上呈現高度參與，但是否真正符合審議民主所強調的「理性對話」、「資訊對等」與「公共利益導向」，仍有深入分析的空間。
三、依行政學理論分析核四公投與審議民主
（一）審議民主的理論內涵
審議民主並非僅止於投票或意見表達，而是強調政策決策前必須經過充分的公共討論與理性審議。其核心要素包括：第一，參與者需在相對平等的條件下進行討論，避免權力、資源或資訊不對等造成壓迫；第二，討論應以公共理由為基礎，而非僅訴諸情緒、意識形態或私利；第三，政府需提供完整、可理解的資訊，協助公民形成理性判斷；第四，審議結果應能實質影響政策決策，而非流於形式。
在此理論架構下，公投雖屬直接民主工具，但若缺乏充分審議過程，仍可能淪為「多數暴力」或情緒動員。故核四公投是否體現審議民主，關鍵不在投票結果本身，而在於投票前的公共討論品質。
（二）核四公投中的公共參與與資訊提供
從公共參與角度觀察，核四公投確實引發廣泛社會動員。政府部門公布能源政策白皮書、製作宣傳影片，並安排官員與專家對外說明；支持與反對核四的團體亦提出大量論述。然而，新聞事件中亦可見部分問題。例如，能源技術與核安風險本身高度專業，一般民眾難以在短時間內理解完整資訊，導致討論往往簡化為「缺電與否」或「安全與否」的二分對立。
此外，不同立場的資訊來源品質不一，部分論述帶有政治動員色彩，甚至以恐懼訴求或標語式口號吸引支持。這使得公共討論在形式上熱烈，實質上卻未必符合審議民主所要求的理性對話。資訊不對等與理解門檻，削弱了公民在審議過程中的實質平等。
（三）審議民主與政策正當性
審議民主理論認為，政策正當性不僅來自程序合法，更來自公民經過充分討論後的理解與認同。核四公投最終結果為不同意重啟，顯示多數民意對核四仍存疑慮。然而，部分支持者認為公投結果反映的是對政府的不信任或對風險的恐懼，而非理性權衡各種能源選項。
從行政學觀點來看，此一爭議凸顯審議民主在實踐上的困境：當議題高度專業化且價值衝突尖銳時，即使透過公投，仍難以確保所有參與者皆基於充分理解而作出判斷。政策正當性因此呈現「程序上正當、實質上爭議仍存」的狀態。
（四）政府角色與治理能力的反思
在審議民主中，政府不再只是決策者，而是公共討論的促進者與資訊提供者。核四公投相關新聞顯示，政府雖嘗試扮演說明與溝通角色，但在民眾信任度不足的情況下，其資訊往往被視為「政策宣傳」，影響審議效果。這反映治理能力不僅在於專業，更在於建立長期信任與溝通機制。
四、核四公投的審議民主成效與限制
整體而言，核四重啟公投在形式上擴大了公共參與，使能源政策成為全民討論的公共議題，符合審議民主「讓公民進入政策核心」的基本精神。然而，在實質層面，仍存在多項限制。首先，議題高度專業化，使理性審議門檻過高；其次，公共討論易受政治動員與媒體簡化影響，削弱深度對話；第三，公投結果雖具法律效力，但難以回應少數意見與長期能源結構調整的複雜性。
相較於理想型的審議民主，核四公投更接近「審議不足的直接民主」。其價值在於揭露社會分歧，促使政府重新思考能源治理模式，但也提醒我們，僅靠一次性公投難以承擔重大政策決策的全部責任。
五、結論與省思
從行政學審議民主的觀點檢視核四重啟公投，可以發現台灣在民主治理上已具備高度參與的制度條件，但在審議品質與治理能力上仍有進步空間。未來在重大公共政策上，政府可考慮結合公民審議會、共識會議或長期諮詢機制，讓公民在非對立、低動員壓力的情境下進行深入討論。
核四公投的經驗顯示，民主不只是表態，更是學習與對話的過程。唯有在充分審議的基礎上形成的決策，才能兼顧政策正當性、公共利益與社會信任，這正是審議民主對當代公共行政最重要的啟示。
