為什麼美國對外軍事干涉頻遭失敗？
珍妮佛·卡瓦納吉（卡內基國際和平基金會美國治理項目資深研究員）
布萊恩·弗雷德里克（蘭德智庫資深政治學者）
文/珍妮佛·卡瓦納吉、布萊恩·弗雷德里克，翻譯/觀察者網 郭涵
自第二次世界大戰結束以來，美國士兵馬不停蹄地奔赴海外部署。美國最知名的對外軍事干涉行動——從越南、阿富汗到伊拉克——不僅規模龐大，耗時良久，而且代價高昂。當然，美軍也有數十次規模更小的部署行動，執行從威懾到訓練友軍等一系列任務。
總體而言，對這些行動的評價顯然是毀譽參半的，有些很成功，比如1991年的「沙漠風暴」行動將獨裁者薩達姆·海珊的軍隊趕出科威特。至於其它行動——如在索馬里、海地、阿富汗、伊拉克（2003年）、利比亞以及其它地方——要麼令人失望，要麼屬於徹頭徹尾的失敗。正是這些後冷戰時期不成功的干涉行動，令美國決策者與公眾對軍事干涉在美國外交政策中的作用產生了嚴重懷疑。
儘管如此，美國政府的決策制定邏輯依舊對軍事干涉選項情有獨鍾，甚至到了偏執的地步。當某個危機爆發時，美國政府下意識的反應往往是考慮軍事回應，其理由在於：美國為控制局面做任何事情，總好過作壁上觀。但在許多案例中，美國本可以不經軍事介入便實現其既定目標。
為了分析美國的軍事干涉如何服務其戰略目標，我們建立了一個時間跨度從1946年至2018年，所有涉及美國利益的衝突與危機事件的資料庫。衝突案例選取自烏普薩拉衝突資料項目目（UCDP），危機案例則來自國際危機行為（ICB）資料庫。為了確保這些案例與美國的國家利益息息相關，我們檢索的衝突與危機必須符合以下條件：對美國本土或締約盟友構成直接威脅，發生在對美國具有高度戰略意義的地區，或者是涉及大規模人道主義危機。
接下來，我們會關注那些導致美國出兵的危機與衝突。為符合定義，美軍的出動兵力需要達到一定門檻（比如至少100人、部署時間超過一整年，或者是出動人數更多、持續時間更短的地面行動）。對每一起衝突或危機，我們會收集有關其持續時間、烈度、對發生國經濟發展與人口結構的影響等多方面資訊。總體來看，從1946年到2018年總共222起關乎美國利益的衝突或危機事件中，美國選擇對50起事件出兵干涉，餘下172起則無動於衷。
我們的研究發現與美國人基於常識的理解恰恰相反：美國是否出兵干涉，很大程度上對衝突與危機事件的結果沒有影響。在每一個我們設定的指標中，那些美國出兵的案例相較沒有出兵的案例，兩組資料之間沒有統計學上的顯著差異。換句話說，幾乎沒有證據能證明，美國的對外軍事干涉行動能持續有效地實現其目標。但這也不意味著所有的行動都失敗了。仔細檢視就能發現，符合以下條件的軍事干涉行動，更有可能推進美國利益並實現其目標：具備明確、可實現的目標，且建立在對當地環境充分準確的評估之上。
華盛頓急需重新審視對軍事干涉選項的看法。首先，美國不能再把軍事干涉視作解決一切潛在威脅的「萬靈藥」。與此同時，也不應該把每一次潛在的行動視作對國內資源的浪費，或是無可避免的災難。真正的危險倒不在行動本身，而在更宏觀的層面：為軍事行動設置了貪多求全、脫離現實的目標。這堪比在用美國人的鮮血與財富進行賭博。
軍事干涉為何失敗
顯然，某些軍事干涉行動確實能增進美國的國家利益。我們的研究顯示，小規模、短時間、設置了有限且適合軍隊執行的目標，此類行動是能夠成功的。比如在上世紀80年代，美軍戰機與航母挫敗了利比亞當局控制蘇爾特灣的企圖。1998年，為了報復「基地」組織用炸彈襲擊美國駐肯亞與坦尚尼亞使領館，美軍的巡航導彈轟炸了位於阿富汗與蘇丹境內的目標。
然而，在錯誤的條件下出兵干涉只會導致災難性的失敗。大規模干涉行動的風險尤其高，雖然有時候這可能是美國實現關鍵目標的唯一可行手段——比如參與二戰和介入朝鮮戰爭。可它們依舊是一場豪賭。如果沒有謹慎的規劃，大規模干涉行動會演變成吞噬資源的失敗，裹挾著過於冒進、僅憑軍隊無力完成的政治目標。
面對政治性任務，美國國防部可謂束手無策。美軍可以推翻一個獨裁政權，但不可能提供民主高效的替代品。美軍也不可能調停別國曠日持久的內戰，或者解開當地上百年歷史的部族恩怨。但凡美國的軍事干涉試圖實現這些目標——不管是在越南、索馬里、阿富汗還是伊拉克——都失敗了。即便那些為軍隊量身定做的任務——比如訓練一支僕從軍——也可能失敗，要麼是任務涉及的範圍太廣，要麼是無法得到充足支持。要說證據，不妨看看2021年美軍從阿富汗撤出後，其一手訓練的原阿富汗安全部隊是如何作鳥獸散的。
儘管有充足的證據表明，設置過於冒進的目標通常會導致干涉失敗，可我們的分析顯示，自二戰以來，美國決定出兵實現宏大目標的行為越來越頻繁。二戰前，美國的軍事干涉行動主要圍繞征服他國或是捍衛本國領土。可二戰結束尤其是冷戰開始後，美國的野心也隨之膨脹。華盛頓的目標擴充為強化區域安全，反對共產主義，參與別國國家重建，以及推廣全球規則等多個方面。冷戰結束後，這個戰略目標清單中又加入了反對恐怖主義。
儘管美國的干涉行動並沒有更加頻繁，美國的戰略目標卻在被持續拓寬。毫不意外地，美國更高調的野心降低了對外干涉行動的成功幾率，雖然擁有全世界最強大的軍事力量，美國在海外用兵時卻經常要碰一鼻子灰。自上世紀90年代初以來，美國海外干涉行動目標落空的概率開始穩定上升。我們的研究顯示，1945年以前，美國大約能實現80%的目標。冷戰時期，這個比例降到了約60%。至於冷戰結束後的時期，成功率已經跌至50%以下。
批評者可能會指出，我們的研究存在選擇偏差，因為那些美國選擇出兵干涉的衝突或危機，可能恰好是美國不管做什麼都最有可能失敗的案例。但這種反對意見幾乎找不到實證。對十多起案例的研究顯示，一場危機的處理難度與美國是否可能出兵干涉，兩者之間並無關聯：面對相當多看似棘手的案例，美國選擇出兵；不少相對更容易處理的案例，美國卻袖手旁觀。
隨著冷戰的推進直至結束，對美國動用軍事力量的限制確實在慢慢減弱，美國決心干涉時設置的目標越來越冒進。結果是，僅憑軍事手段越來越難以實現這些目標。
華盛頓的失敗紀錄
為什麼如此之多的美國軍事干涉行動會出岔子？我們研究的關鍵發現之一，就是軍事干涉在什麼條件下最可能成功：當它決定性地改變當地的權力平衡，並使之有利於美國及其盟友之時。
這意味著決定成功與否的關鍵指標應當包括：美國代理人（僕從政府）相較于對手的軍事實力，美國目標所能獲得的當地民意支持，以及協力廠商勢力可能介入的程度。然而華盛頓考慮這些指標時，要麼為時已晚（或者根本沒在意），即便考慮到了，也往往依賴不準確、不充分的資訊。
尤其是在正確評估對手軍事實力這方面，美國過去的紀錄一塌糊塗。越南戰爭時期，美國決策者嚴重低估了越南南方民族解放陣線（「越共」）的實力，進而誤判了軍事干涉的成功幾率。美國甚至在評估盟友實力時也經常犯類似的錯誤。拿越南舉例，華盛頓對於其南越夥伴，越南共和國國軍的作戰能力與自持能力顯得過於樂觀。1979年，美國又高估了其在伊朗的長期盟友——巴列維政權平息國內騷亂的能力，並對後者的快速倒台感到震驚。近來，華盛頓顯然對在阿富汗一手扶持的安全部隊的戰技與組織度有高出實際的信心。他們在塔利班武裝的進攻下一觸即潰。
2021年夏天，美軍一手訓練的原阿富汗政府國民軍（ANA）面對塔利班武裝的攻勢迅速潰敗
這樣犯錯的代價非常高。高估盟友或低估對手的實力，可能導致決策者發動冒險的、損失慘重的軍事干預。如果他們能獲得更準確的資訊，本可以避免如此下場。此類誤判也可能令決策者找到理由延長本沒有成功希望的軍事行動。
事實上，缺少當地民意支持經常是導致美國軍事行動失敗的重要原因。1994年美國出兵海地時，決策者錯誤地將海地民眾對推翻軍政府的迫切渴望，當做對美國支持的民主政府的認同。類似的，在2003年以後的伊拉克，五角大樓對伊拉克民眾熱心政治轉型做出了天真的評估，導致美軍對隨後湧現的武裝分子叛亂措手不及。
協力廠商勢力插手搗亂的能量，同樣會令美國決策者大吃一驚。外國民兵組織，周邊大國或其它形式的對手，曾多次打亂美國羅列的完美計畫。1950年，美國決策者未能預料到中國出兵朝鮮。在2003年入侵伊拉克之後，美國又重複當年的錯誤，對伊朗民兵勢力在伊拉克的快速擴張始料不及。這兩起案例中，華盛頓沒能考慮到本可以預見的協力廠商勢力下場，付出了巨大代價。
可能性的力量
軍事干涉行動是對美國來說最好或唯一的選擇，這樣的條件總會存在。但決策者必須承認，在許多情況下，對一場危機或潛在威脅的最好應對方式，是完全不要採取軍事手段，僅僅依靠外交或制裁——甚至是學會接受威脅升高的現實。
軍事干涉能否迅速、充分地扭轉當地權力平衡，以確保美國及其盟友實現既定目標？在沒有事先回答好這一問題之前，美國永遠都不應該匆忙決定出兵。如果答案是「不能」或者「說不定」，那麼決策者有理由更傾向於非軍事選項。對於大規模干涉的提議，決策者尤其應該謹慎清醒，並警惕那些過於宏大冒進的目標清單。
通常來說，這類清單混淆了關鍵目標與「看上去很美好、應該實現」的目標之區別。比如，自美國2001年入侵阿富汗之後，最開始被明確定義的「反對恐怖主義」目標，被更宏大的「國家建設」工程所混淆，後者將一種心願與理念代入進了維護國家安全的目標當中，儘管這並不涉及美國的核心利益。決策者不應該致力於擴大軍事干涉的規模或時長以囊括更宏偉的目標。決策者應該操心的是這些目標是否具備可行性。
此外，決策者必須對當地環境有充分瞭解，以事先評估軍事干涉選項的成功率。為了確保獲得必要資訊，情報機構在分析與彙報過程中，應該優先考慮並放大瞭解情況的專家的不同意見——包括那些願意提供真實看法，儘管其身份或主張可能在華盛頓不受歡迎的人。這類人物的意見，往往會更為準確地反映當地政治局勢與變數，美國軍事干涉行動面臨的潛在風險。
此外，專家應該與華盛頓的情報與國防單位負責人合作，甄別協力廠商勢力是否有實力、興趣或意圖插手美軍的干涉計畫，以及可能導致他們插手的客觀條件。比方說，如果中國大陸意圖發起統一台灣的行動，朝鮮或俄羅斯也許會以某種方式參與其中。而美國面對的挑戰在於，分析這兩國會在何時、以怎樣的形式插手。嚴肅對待別國政治領導人劃定的紅線，是美國規劃任何軍事干涉行動的關鍵之一。
最後，決策者在評估美國對手與盟友軍事實力的方面，需要更細緻、及時的資訊，但美國情報機構經常表現的不盡如人意。比如，在俄羅斯2022年進攻烏克蘭前夕，美國政府高估了俄軍的實力、低估了烏克蘭人的抵抗意志。結果，美國決策者一度預計俄羅斯將快速取勝，並開始準備應對這一結果。
對情報機構來說，獲取對手與盟友軍事實力的更可靠情報必須成為優先任務。情報分析師不僅僅要能計算坦克、戰艦與軍機的數量；他們還要考慮到物件國的社會經濟情況，與軍事實力息息相關的工業產能基礎，政治與戰略文化，以及應對持久戰的決心等等複雜因素。
未來美國依然有可能發起軍事干預行動，但它們不需要是代價高昂的失敗。為了採取更有效的政策，華盛頓必須重新審視對軍事干預行動的看法：它不應該是一柄視所有問題為釘子的鐵錘，而應該是一件特別定制的工具，應十分謹慎地、在有限的條件下使用。
（本文於3月30日發表在《外交事務》網站）
連結：珍妮弗·卡瓦纳吉&布莱恩·弗雷德里克：为什么美国对外军事干涉频遭失败？-珍妮弗·卡瓦纳吉、布莱恩·弗雷德里克 (guancha.cn)
