拜登對華政策：一個中國為虛，競爭與對抗為實

文/周忠菲

拜登就任總統後著手調整對外戰略，其中包括將美國的戰略重心從中東地區轉移到亞太地區，將對外政策目標鎖定在俄羅斯和中國。對華競爭方面，強調除政治和軍事領域，美國還需要加強西方民主科技與專制中國科技競爭。

拜登執政百日之際，釋放了對華政策的緩和信號，主旋律是美國將繼續執行一中政策。基於種種背景和不同動機，西方媒體對中美關係的報導，有從中美競爭角度切入，也有從對抗的角度分析，調子各異。中國大陸對中美關係的輿論，也從溫和轉向強硬應戰為主。

本文認為，拜登政府不會改變一中政策。但拜登政府「一中政策」的虛偽性必須揭露。這種「一個中國為虛，競爭與對抗為實」的對華政策趨勢，如不加以制止，必將加劇台海衝突。

美釋放中美局勢降溫信號

4月28日，拜登在國會參眾兩院聯席會議發表的演說，以內政與經濟為重點。在對外政策部分，拜登表示將繼續瞄準中國與俄羅斯。對華政策方面，改口稱美中之間存在競爭關係。除拜登公開表示「美國不願與中國為敵」外，美國國防部長、國務卿先後發表有關緩解中美緊張關係的講話，聲言美國將繼續執行一中政策。

有網評稱，拜登政府釋放中美局勢出現降溫的信號，說明拜登拒絕給美中關係「貼上新冷戰的標籤」。也有網評分析，拜登政府正在為中美關係「進行新的型塑」而努力。《華爾街日報》等媒體，開始討論拜登政府的「一代新政」。比較極端的看法認為，美國不會放棄遏制中國，中國沒有選擇，只能「死頂硬扛」；認為拜登政府要的「不僅僅是中國的讓步」，而是「要命」。美國「軟實力之父」奈伊則預言，中美關係將在2035年「進入向好週期」，這番言論與他原來對中國的強硬立場相比轉彎幅度過大，因此影響不大。

美中競爭與對抗關係

拜登執政後，中國在美國被渲染為「最大競爭者」、「最大威脅來源」、「長期的敵手」。目前，拜登和他的團隊用「美中存在競爭關係」，美國堅持一中政策等說法，來描述這種有待進一步定義的模式。直觀地看，這是一種不同於「接觸與遏制」、「中美管控分歧」、「中美同為利益悠關者」等提法的對華政策模式。

本文認為拜登政府對華政策還不成熟，沒有完全定型。基本走向是在競爭的旗號下發展競爭與對抗關係。如果錯誤引導，中美矛盾將從競爭，走向對抗。如拜登4.28講話中繼續抨擊「中國專制制度與西方民主價值觀的對立」，承諾會在印太地區維持美國強大的軍事力量。此外，拜登強調將促進美國戰略科技的發展，應對來自中國的激烈競爭。國務卿布林肯日前發表了中美兩國是競爭、合作、對抗關係的基調講話，他一方面否認中國近年來的軍事行動，具有獨斷性和侵略性，聲稱美國並不以遏制中國為目的，美中兩國不會朝著軍事衝突的方向發展，但另一方面又指責中國在海外的「行動愈加積極」，表現出「越來越多的對抗性」。他強調為應對中國日益增長的影響力，「拜登政府將逐步明確美國與中國的競爭或者對抗的方式」。至於是否出現中美軍事對抗，布林肯的用語是：拜登政府「在修復美國與盟友關係的同時」，還需擁護「基於規則的國際秩序」。對「戰與和」問題，他強調：「兩國如果走到這一步，甚至朝那個方向前進，都會嚴重違反美中兩國的利益。」

此外，美國參議院通過了主張全面抗中的《戰略競爭法案》(Strategic Competition Act)。明顯將對華政策重心放在「戰略」層面，基調是凸出中美矛盾的尖銳性、長期性、不可避免性。法案聽證過程中還出現「美國應給予台灣與他國政府同等待遇」、「美國應支持台灣加入世界衛生組織」的主張。

拜登政府對華政策出現這些現象，完全不符合拜登未入主白宮前，西方國家預估的，中美之間將以競合、鬥合，兩強相互平衡等方式共存的研判。特點在於，拜登對華政策在釋放緩和信號的同時，又表現「骨子裡更加強硬」，發作點主要在台灣問題上。如最近美台關係升溫、美國聯合西方國家在南海軍演，美國在兩岸關係上發聲等。顯然，拜登政府是從美中競爭與對抗的角度制定對華政策。

美國一中政策具虛偽性

縱觀過往，美國歷屆政府都是通過所謂「一個中國」的「解釋權」，將美國的國家信用作為政策工具來運用，甚至不惜透支。在遵循一個中國原則上，出爾反爾。拜登政府也不會例外。

經過川普四年的「透支」，目前美國的國際信用處於「備感艱難的時期」。從拜登百日執政軌跡看，在全球層面，美國的基本應對手法是「讓複雜的局勢變得更加複雜」。在地區層面，尤其是亞太地區，為重新推行亞太戰略，拜登將美中競爭視為最大的外交政策挑戰。下一步，拜登政府對美中關係雖會表現得有所收斂，但有可能推行更具訛詐性、虛偽性的一中政策，也可能以各種方式或明或暗地挑戰中國的底線，製造海峽局勢的不穩定。

美國政府對一中政策的「透支」可分為兩個層次。一是指在雙邊關係上，中美關係正常化以來，中美關係擴展到政治、科技、軍事、貿易方面進行的博弈與競爭，包括「三報一法」方面的衝突等。不贅述。二是指美台層次。除美國對台政策主張擴大台灣國際參與，強調為台灣爭取「國際生存空間」等，美國表示將信守一中政策等歪曲性的作法外，美國政府最大的虛偽是將1982年美中簽署的「八一七公報」，承諾逐步減少武器售台的同時，用口頭表示「六項保證」來顯示美國不會「拋棄台北老朋友」的非官方、非盟友立場，調整為將「六項保證」上升為美國對台政策的「法源」，用強化《關係法》和「六項保證」的手段，來達到支持民進黨走「台獨」道路，製造亞太安全隱患的目的。

從川普到拜登，美國國會通過的對台法案，只不過是在這些所謂「法源」的基礎上進行翻版。美國一中政策的虛偽性昭然若揭，很不光彩。

「遊走」在一中政策邊緣

遊走在一個中國政策邊緣，是指拜登政府將繼續對「一個中國」原則，進行改頭換面的表演。通過對「一中」政策的背棄，來鼓勵民進黨鋌而走險，加快「台獨」步伐。包括用美國對台「六項保證」，加強對民進黨的利用和控制，以便為美國介入兩岸關係「鋪路搭橋」。由

拜登政府此項決策的原因有：

其一，美國權力交接給國際關係帶來的重大變化。川普執政四年激化中美矛盾，但「制裁中國」收效甚微。拜登上任以來，就印太地區而言，無論是印度疫情、日本核廢水、還是美國從阿富汗撤軍、強化美日同盟，都顯示高度的不確定性。世界期待拜登政府能夠行之有效地走出川普陰影，挽回美國給世界造成的影響。

其次，需要推行與川普不一樣的經濟政策路徑。對華實行戰略高科技競爭。提振美國經濟是拜登的施政重點。自2008年世界金融危機以來後，歐巴馬及川普政府都沒有解決這個問題。「擔憂中國」不能代替重整經濟。拜登百日施政演說顯示，與中國這個最大貿易對手的關係，跟美國經濟發展息息相關。緩解與中國的關係就是讓投資人知道對華政策動向、知道未來美中之間會發生什麼。即推行與川普不一樣的經濟政策路徑，包括中美關係的相對穩定，以及美國介入兩岸關係。目的是讓資本家放心。

其三、美國的軍事存在不能取代東亞協調機制。川普時期否定全球化，推行龐大的「印太戰略」，造成在恢復美國與亞洲經濟關係方面，與美國國內政治與經濟利益的關係更加交錯、複雜，至今還理不出頭緒的局面。尤其是美國與東亞協調機制失靈，遭到業內人士嚴厲批判。拜登政府要兌現「美國保障亞洲和平與繁榮」的諾言，將面臨嚴峻挑戰。如川普廢掉TPP，現在亞太國家成立了RCEP。美國要在強化美國亞太軍事存在，與提升美國外交和經濟能力之間實現平衡，就必須與中國打交道。美中之間的相互影響將越來越大。拜登政府很可能將「遊走」在一中政策邊緣作為手段，在對外政策方面進行平衡。

結論

上述分析說明，拜登政府的對華政策仍具有不確定性。最大的風險在於，美國的目標之一是利用台灣問題，拖住中國的發展。由於美國不可能達到遏制中國發展的目的，中美之間的競爭與對抗關係，有可能朝加劇對抗的方向發展。海峽局勢可能出現新的動盪。

謹慎樂觀的一面在於：中美博弈的過程證明，中國獲勝的機率仍在不斷提高，這將對美國構成反制。此外，從俄羅斯政治過渡、權力體系的轉變及美歐在俄羅斯關係方面的一致性來看，拜登任期內從地緣政治方面對俄羅斯進行遏制是決定性的幾年。這意味中美關係長期仍有向好的一面。

日前布林肯再次發聲強調，美國的目的不是「遏制中國」，而是「堅持基於規則的秩序」。他指責「中國正對這一秩序發起挑戰」，強調「對於挑戰現有秩序的任何一方，我們都不會坐視不理，我們將捍衛規則。」

中國不會在意布林肯說什麼，但中國必須警惕美國出爾反爾，意識到拜登政府一個中國為虛，競爭與對抗為實的對華政策所帶來的風險。中國在捍衛自己的核心利益方面必須有所準備。經歷中美關係打開過程的季辛吉就多次說過，中國領導人辦事是講求信義的。中國人說話是算數的。拜登政府宣稱執行一個中國政策，希望拿事實說話。

(作者周忠菲/上海台灣研究會研究員，本文刊登於《觀察》第94期，2021/06)