拜登對中戰略：「聯盟驅動的競爭」還是 「冷戰式的對抗」？
李成（美國布魯金斯學會約翰-桑頓中國中心主任）
導讀
本文為美國布魯金斯學會約翰-桑頓中國中心主任李成教授撰寫的《解構拜登總統的100天：展望和前景》（Deconstructing President Biden’s 100 Days in Office: Outlooks and Prospects）的一章，刊載於美國布魯金斯學會網站，獨家授權給復旦發展研究院「中美友好互信合作計畫」進行全文翻譯。
【文/觀察者網】
1998年，當美國在世界舞台上享有至高無上的權力和影響力時，總統吉米·卡特（Jimmy Carter）的前國家安全事務助理茲比格涅夫-布熱津斯基（Zbigniew Brzezinski）發表了他那本關於大戰略的經典著作《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰略》（The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperatives）。作為世界上最重要的戰略思想家之一，布熱津斯基在這本書中向美國的外交政策機構發出了一個警告：
最危險的情況可能是中國、俄羅斯，也許還有伊朗組成的大聯盟，這個「反霸權」聯盟不是因為意識形態，而是因為各自的不滿而聯合起來。它的規模和範圍會讓人想起中蘇陣營曾經帶來的挑戰，儘管這一次中國可能是領導者，而俄羅斯是追隨者。要避免這種突發事件，無論它多麼遙遠都需要美國在歐亞大陸的東、南、西三面同時展示地緣戰略技巧。
今天的地緣政治格局似乎反映了布熱津斯基二十多年前的擔憂。在喬·拜登（Joe Biden）總統執政的百日內，美國新政府基本上延續了川普政府對中國的鷹派做法。拜登總統還將以建立國際性的聯盟作為他的主要外交政策倡議，這與前任總統的「美國優先」方式有著顯見的差異。
為了應對這一戰略舉措，中國在最近幾個月加強了與俄羅斯和伊朗的外交、經濟和軍事關係，從而使這些國家在後冷戰時代以來建立了最密切的關係。這種「類似冷戰的陣營」（Cold War-like bloc）或「冷戰式聯盟」（也稱「結盟冷戰」，Cold War-style alliance）——世界各地的政府官員和地緣政治分析家都在使用這個新詞——反映了國際社會對拜登的外交政策戰略的擔憂。
目前拜登政府仍在檢視其對中戰略和政策，預計將在夏季最後確定。外交團隊的高級官員經常強調三個「C」：競爭（competition）、合作（cooperation）和對抗（confrontation）。美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）曾說，拜登新政府的對中方針是「該競爭的時候競爭，該合作的時候合作，該對抗的時候對抗」 。雖然拜登政府重申了可以與中國在符合美國利益的領域進行協作和合作的願望，這與川普政府最後一年「全面脫鉤」（all-encompassing decoupling）的對中政策形成了鮮明對比。然而，拜登本人也強調，「激烈的競爭」（stiff competition）決定了美中關係的定位。
世界是否正朝著已故的布里辛斯基所說的「最危險的情況」發展？拜登政府可以做些什麼來區分「聯盟驅動的競爭」和「冷戰式的對抗」？其他國家將如何應對這種「激烈的競爭」，尤其是如果日後演變成一種敵對關係？拜登政府的對中戰略在多大程度上反映了川普政府的持久影響？拜登政府最近的一些舉動能否被解釋為臨時戰術而非長期戰略？美國國內的政治壓力以及中國的經濟和技術挑戰對拜登對中戰略的形成起到了什麼作用？本文旨在解決這些關於當今世界上最重要的雙邊關係的關鍵問題。
赫然聳現的兩個競爭性集團？
華盛頓專注於改善與盟友的關係，以對抗中國日益增長的實力和影響力。（美國認定的）北京在國內和世界舞台上日益「強硬」的行為已經引起了美國和盟國的嚴重關切。即使在總統競選期間，拜登也非常明確地表示，他的政府將優先考慮與美國的傳統盟友緊密合作。在參議院確認聽證會上，安東尼·布林肯重申了重振美國核心盟友的重要性，他認為這些聯盟是「我們在全世界影響力的倍增器」 。
拜登執政百日時間裡，高級官員們積極推行這些優先事項，形成統一戰線，對抗中國的全球擴張。布林肯和國防部長勞埃德·奧斯丁（Lloyd Austin）對日本和韓國的訪問，二人分別在布魯塞爾與歐盟和北約領導人的會晤，以及奧斯丁對印度的訪問，都反映了拜登政府對建立聯盟的迫切需求。值得注意的是，白宮還以視訊會議的形式舉辦了一次四方安全對話峰會，首次將日本、澳大利亞和印度的最高領導人聚在一起。4月中旬，拜登總統和日本首相菅義偉（Yoshihide Suga）在白宮舉行了會晤，一些美國媒體將其描述為「完全是為了中國」 的一場峰會。
從中國的角度來看，拜登政府最近的諸多舉動表明，一場新的反華冷戰即將來臨。這些行動包括重組全球產業鏈和供應鏈，發起所謂的「晶片聯盟」（chip alliance）或 「半導體產業聯盟」（semiconductor industry alliance），聯合「志同道合的國家」（like-minded countries）以人權問題為由抵制中國產品和中國主辦的活動，敦促歐盟國家重新考慮中歐全面投資協定（the EUChina Comprehensive Agreement on Investment），並在白宮舉辦「民主峰會」（democracy summit）。
這些行動以及中國對此的反應，越來越多地將世界推向形成兩個貿易和投資系統、兩個IT和互聯網系統、潛在的兩個金融和貨幣系統，以及兩個政治和軍事集團。正如一些中國和外國分析家所注意的，與美國領導的聯盟體系競爭的核心成員包括中國、俄羅斯和伊朗。拜登執政百日內發生的一些令人震驚的事件——包括他把俄羅斯總統普京（Vladimir Putin）稱為「殺手」，並在4月中旬實施了對俄羅斯的全面制裁，與伊朗的緊張關係隨著納坦茲核電站事件的發生而持續，以及在安克雷奇中美高層對話中發生的非同尋常的外交（或非外交）衝突——無疑推動了中國、俄羅斯和伊朗更加緊密地合作。
儘管這三個國家之間缺乏「意識形態粘合劑」（ideological glue）或信任，但它們傾向於表現出團結，來對抗它們認為的來自美國領導的軍事同盟的強大威脅。俄羅斯外交部長謝爾蓋·拉夫羅夫（Sergey Lavrov）3月底應中方邀請，為慶祝《中俄睦鄰友好合作條約》（Treaty on Good-Neighborhood and Friendly Cooperation between Russia and China）簽署20周年訪問中國時表示，「中俄關係目前處於歷史上最好的水準。」拉夫羅夫進一步指出，他和他的同行、中國外交部長王毅都認為，中俄外交政策互動仍然是全球地緣政治的一個重要因素。
幾天後，2021年3月27日，中國和伊朗正式簽署了一項為期25年的戰略合作協定。該協議包括三個關鍵條款：1）中國將增加對伊朗能源設施和基礎設施建設的投資，這直接削弱了美國主導的對伊朗的經濟制裁；2）中伊之間的石油結算和貿易往來將使用中國人民幣和中國新推出的數字人民幣結算；3）伊朗將使用中國的北斗全球定位和導航系統，使伊朗的導彈不再受到美國擁有的GPS的干擾。據一些中國分析人士稱，中伊戰略合作協定的簽署是個里程碑性事件，表明中國的海外戰略已經從被動防禦轉向主動出擊。
中國領導人和公眾並不相信拜登總統最近發表的聲明，即這些以美國為首的聯盟「不以反華為目的」，美國「不尋求與中國的對抗」。中國媒體廣泛報導了諸如美國強烈要求韓國加入四國聯盟，還邀請英國、法國和德國參加3月在南海舉行的被稱為「自由航行」（Free Navigation）的海軍演習。
北京方面最關心的是拜登政府對台灣的立場。「台灣駐美代表」被邀請參加拜登總統的就職典禮，這是自1979年中美建交以來前所未有的行為，對中國政府來說是個不祥之兆。
中國評論員最近指出，拜登政府的四個舉動大大加劇了台灣海峽兩岸的緊張局勢：1）美國強行讓日本和澳大利亞參與準備對該地區的軍事干預；2）美國和台灣簽署海上巡邏協議，鼓勵台灣軍隊通過海上巡邏參與印度—太平洋安全事務；3）發佈指導方針，鼓勵美國和台灣之間的「官方交流」；4）美國駐帛琉大使加入帛琉總統對台灣的正式訪問。意料之中的是，中方認為「美國的挑釁行為已經觸碰到北京的紅線」 ，中國媒體上涉美言論的言辭激烈達到了一個新的高度。
類似冷戰集團的局限性
雖然看起來有些矛盾，但中國領導層也對以美國為首的冷戰式聯盟的有效性持懷疑態度。北京敏銳地意識到，歐洲和亞洲的一些領導人對中盛頓領導的冷戰集團一直持批評態度或表示保留意見。拜登總統就職幾天後，德國總理安格拉·默克爾（Angela Merkel）明確表示，她「非常希望避免建立對抗陣營」。同樣，以批評北京、擔心中國對英國的安全、繁榮和自由價值觀的「系統性挑戰」（systemic challenge）而聞名的英國首相伯里斯·詹森（Boris Johnson），「也警告說，英國決不能被捲入與中國的新冷戰。」
正如中國最高領導層的一位智囊最近指出的那樣，儘管美國和歐洲在民主和人權以及新疆和香港問題上意見一致，但歐洲人對與中國在經濟和貿易方面的合作的必要性、核不擴散和氣候變化等問題有獨立見解。許多歐洲國家更傾向於在華盛頓與北京之間保持同等距離。
美國在亞太地區的盟友也是如此。儘管安全問題和軍事合作的需要是四國集團的首要目的，但在這一點上，四國集團不應該被視為以遏制中國為目的的軍事聯盟或亞洲的「小北約」（mini-NATO）。正如在日本任教的中國學者張雲所言，「多邊軍事聯盟在亞洲地區從未奏效。」日本首相菅義偉明確表示不贊成「亞洲北約」（Asian NATO）。印度因其不結盟、中立和獨立的原則，以及與俄羅斯的良好關係，不太可能改變其長期的外交政策姿態來加入美國領導的軍事聯盟。
從更廣泛的角度來看，非洲、南美和亞洲許多國家對中美兩國的看法有深刻的不同。這些國家並不認為中國是對世界和平的安全威脅，也不認為中國包括「一帶一路」倡議（the Belt and Road Initiative）的經濟拓展努力，是帶有「掠奪」（predatory）或「債務陷阱」（debt trap）性質的外交舉措。正如約瑟夫·奈（Joseph Nye，美國著名國際政治學者、哈佛大學甘迺迪政治學院教授，「軟實力」概念提出者）最近觀察到的，「近100個國家將中國視為其最大的交易夥伴，而美國只有57個。此外，中國計畫在未來十年內通過‘一帶一路’倡議為基礎設施項目提供超過1萬億美元的貸款，而美國卻削減了援助。」
對一些研究美國外交政策的學者來講，包括研究該議題的中國分析人士看來，拜登政府將實現國內振興視為首要任務，與其對中國、俄羅斯和伊朗，以及其他諸如朝鮮和敘利亞等威權政治實行強硬積極外交政策的方針，兩者之間似乎存在著根本的矛盾。在2020年總統選舉之前，包括現任國家安全顧問傑克·沙利文（Jake Sullivan）在內的一批外交政策戰略家和社會經濟政策專家撰寫了一份實質性的報告，即《讓美國的外交政策更好地為中產階級服務》（Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class），其中包括以下論述：
沒有證據表明美國的中產階級會支持旨在恢復美國在單極世界中的首要地位的努力，升級與中國的新冷戰，或在世界的民主國家和獨裁政府之間發動一場無邊無際的鬥爭。
作者闡述說，新總統應避免「花費太多的生命和納稅人的錢」在冗長的軍事衝突上。
考慮到當選總統拜登的四大優先事項，包括抗擊COVID-19、加速經濟復蘇、確保種族公平和社會正義以及協調應對氣候變化時，中方看到了這些議題上與自身利益的重疊，並希望這能為中美重新接觸提供一個機會視窗。中國領導人認為，拜登政府可以通過中美雙邊合作，更快、更有效地實現這些目標。
然而，中國高層很快意識到，考慮到拜登政府的政治和戰略評估，機會視窗極其狹窄，甚至根本不存在。中國最高外交官楊潔篪對其美國同行說的那句現在眾所周知的話——「我們把你們想得太好了」——再次證實了安克雷奇對話前中國的普遍看法：「拜登團隊和川普團隊之間沒有顯著區別。」 許多中國人現在認為，拜登政府可能比川普政府更不利於美中關係。在他們看來，拜登政府建立反華聯盟的戰略方針和對世界各國的意識形態呼籲，以及在新疆問題上對中國的定性，已經將中國逼到了牆角。
過去的陰影和現在的僵局
拜登團隊長期以來一直批評前任政府的對中政策，並認為川普的對中政策是失敗的。他們認為，川普的政府不僅沒有有效遏制中國的全球擴張，也沒有增強美國的硬實力和軟實力，同時還以激烈的方式促成了軍事衝突風險的增加。拜登團隊明確宣稱，與中國進行全方位的經濟脫鉤並不符合美國的利益。在總統競選期間，拜登和他的團隊聲稱，是俄羅斯而不是中國干預了2020年的美國大選，這一點在2021年3月15日發佈的國家情報委員會（National Intelligence Council）報告中得到了證實。
從北京的角度來看，川普政府最後一年對中國的強硬態度表明，川普團隊試圖以美國在冷戰中擊敗蘇聯的方式擊敗和摧毀中國。北京的評估是基於三個主要論據：
1）經濟方面，川普政府旨在與中國實施系統的、完全的脫鉤。
2）在政治和意識形態方面，川普政府追求政權更迭以推翻中國的政治制度。
3）在軍事和安全方面，通過《2019年台北法案》和其他旨在破壞「一個中國」原則的行為，讓中國擔心美國會支持台灣獨立。
中國對這三種政策路徑做出了堅定的反擊，認為這對中美雙邊關係造成了重大損害，同時越來越將地緣政治視為零和博弈。
川普政府的一些政策舉措在中國激起了強烈的民族主義情緒。川普政府的這些舉措包括聳人聽聞地將中國說成是對美國的「全社會的威脅」（whole-of-society threat）。歧視中國和美籍華人科學家，聲稱中國政府正在將在美國大學就讀的中國留學生「武器化」（weaponizing），使用「中國病毒」（Chinese virus）等詞語，對中國大陸及香港政府高級官員實行制裁，取消在中國的和平工作隊和富布賴特基金專案，命令中國關閉其在休斯頓的領事館，並限制中共黨員及其家屬（約有3億人）訪問美國。
拜登總統確實扭轉了上述的一些政策。例如，他用行政命令禁止使用「中國病毒」等詞語，並譴責對美國華人和亞裔的種族定性。但川普團隊的上述大部分政策仍然存在。就台灣海峽的緊張局勢而言，許多研究者認為，如前所述，拜登政府期間可能發生軍事衝突的風險有所增加。有人可能會說，北京繼續採取激進措施加劇了緊張局勢升級，因此美國的舉措可以被視為是基於對中國軍事威脅的擔憂而做出的回應。
兩個重要因素，美國國內政治環境和中國的競爭優勢，可能有助於解釋目前雙邊關係中的危險對峙。
美國國內關於中國的政治環境。如果認為美國的決策者、外交政策界和普通民眾已經就美國的中國戰略達成了共識，那是過於簡單化的。共和黨人和民主黨人對中國挑戰的性質有明顯的看法分歧，在每個黨派內部也有分歧。例如，在皮尤研究中心（Pew Research Center）最近進行的一項民意調查中，54%的共和黨人將中國視為「敵人」，而民主黨人中只有20%。然而，對中政策已經成為民主黨與共和黨之間的一個合作領域。為了彌合黨派分歧，拜登政府似乎將激進的對中政策視為與共和黨人尋找共同點的一種手段。
在4月初的參議院會議上，兩黨提出的《2021年戰略競爭法案》（Strategic Competition Act of 2021）值得高度關注。這項立法聲稱將撥款數億美元用於「一系列旨在幫助美國在與中國的意識形態、軍事、經濟和技術的長期競爭中取得成功的新舉措」。如果該法案獲得通過，很可能會加劇拜登政府優先考慮對付一個正在全球崛起的中國。
因為新疆問題、香港問題和COVID-19蔓延對中國的指責，美國公眾對中國越來越負面的看法，這進一步推動拜登團隊對中國採取強硬立場。3月進行的一項蓋洛普（Gallup）民意調查顯示，將中國視為「最大敵人」的美國人的比例在過去一年翻了一番，從22%上升到45%。
對中國競爭優勢的擔憂。第二個能夠解釋拜登依然猶豫是否與中國合作的重要原因是中國經濟和技術競爭力對（美國）的巨大挑戰。在過去20年裡，中國人均GDP已經從2001年的約1000美元增加到2020年的10000美元，預計在2035年將達到30000美元。相比之下， 1979年中國剛開始改革開放時，該國的人均GDP不到300美元，是當時美國人均GDP的3%左右。
在中國和其他地方，據廣泛報導，儘管面臨COVID-19，中國2020年的GDP增長為2.3%，這比所有其他主要經濟體（經歷了4%的負增長或更糟）要高得多。根據一些經濟學家的分析，中國GDP預計將在2028年超過美國（由於COVID-19的結果，這比之前的預期早了兩年）。
一位美國學者最近在《華爾街日報》（Wall Street Journal）上寫道，「在2007年，美國在全球財富500強中的公司數量是中國的六倍。到2018年，中國已經達到了近乎相等的水準。」 更重要的是，美國藝術與科學院（American Academy of Arts and Sciences）2020年的一份報告所指出的，中國最近在研發（R&D）投資方面超過了美國（按購買力平價，PPP）。根據這份報告，美國2021財政年度的預算將把聯邦對研發的支持減少79億美元（約9%）。報告還發現，美國公司更傾向於將研發實驗室轉移到其他國家，包括中國。儘管美國在某些科技領域保持了其優勢地位，但正如報告所強調的那樣，「全球科技領導地位是以月或年來衡量的，而不是以幾十年或幾個世紀來衡量的」 。
拜登政府希望採取能夠提高美國在科技、研發和IT基礎設施方面競爭力的政策。美國在這些領域中任何一個領域的優勢喪失都將對國家的經濟、創造就業、生活標準和國家安全「產生嚴重後果」。拜登總統在3月份的白宮新聞發佈會上說，「早在60年代，我們曾經把整個國內生產總值的2%多一點投資於純粹的研究和科學。今天，它是0.7%」。拜登強調，中國在基礎設施方面的投資是美國的三倍。
有理由認為，中國在過去幾十年裡在科技方面的進步，部分是由於中國人民的智慧和勤奮，部分是由於先進國家，特別是美國市場經濟的開放和大學及研究機構的慷慨解囊。對許多美國人來說，中國在智慧財產權、市場准入、國家贊助的經濟活動等方面的行為，不公平地有利於中國的經濟擴張。
可以理解的是，拜登總統和他的前任一樣，決心挑戰（他們認定的）中國政府的不公平做法。儘管美國在創新和技術方面可能仍然處於領先地位——畢竟，世界排名前20位的研究型大學中，有15所在美國，沒有一所在中國——但是美國政治領導人不能自滿。自第二次世界大戰結束以來，美國第一次面對一個經濟和技術潛力與自己相當的國家。
最後的想法
當代另一位最重要的戰略思想家亨利·季辛吉（Henry Kissinger）最近警告說，「世界上兩個最大的經濟體之間‘無休止’的競爭有可能導致不可預見的升級和隨後的衝突。」 在季辛吉看來，今天的中美競爭與冷戰時期的美蘇競爭在兩個關鍵方面有所不同。首先，今天的美國和中國幾乎同等強大，而冷戰時期的蘇聯相對比美國弱，而且沒有融入全球經濟。第二，鑒於除了核武器之外，還有「人工智慧（AI）和未來武器（futuristic weaponry）」，目前的局勢更加危險。任何一個國家都不可能贏得一場全面戰爭或摧毀對方，因此，兩國和國際社會需要找到一種全新的共存方式。
季辛吉和布熱津斯基借鑒了他們在過去大國競爭中領導美國政府決策機構的經驗，為一個危險的未來發出了警告信號。正如布熱津斯基當年所預見的那樣，兩個新的，目前正在醞釀形成的陣營，務必要有更大程度的「地緣戰略技巧」。季辛吉強調了人工智慧可能給一個分裂的世界帶來的前所未有的危險。中美兩國領導人應當明智地考慮大國衝突的歷史和新的現實，因為沿著目前的道路走向對抗的後果不僅對兩國，而且對整個世界都將是災難性的。
