如何讓台灣變得更強硬
美國必須幫助台灣應對中國的「灰色地帶」策略
文/丹尼爾拜曼、塞思瓊斯 (Daniel Byman and Seth G. Jones)
*丹尼爾·拜曼 (DANIEL BYMAN) 是喬治城大學沃爾什外交學院的教授，也是戰略與國際研究中心戰爭、不規則威脅和恐怖主義計畫主任。
*塞思‧瓊斯（SETH G. JONES）是戰略與國際研究中心國防與安全部主席。
俄羅斯對烏克蘭的干預並非始於2022年的全面入侵。如果中國試圖吞併台灣，它可能會採取類似的策略。這次行動很可能不會以坦克和飛彈開始，而是以秘密破壞民眾士氣和公眾對台灣政府的信心為目標。
儘管台灣和美國的國防規劃人員為中國入侵或封鎖台灣做好準備是正確的，但更直接的風險是中國會試圖使用灰色地帶戰術，包括破壞和顛覆，來摧毀台灣抵抗的意志和力量。中國可能會系統性地破壞水利設施、向台灣大量散佈宣傳、利用網路攻擊破壞電網、透過切斷海底光纜製造「意外」網路中斷，以及向台灣反對派人物和運動提供援助。北京的短期目標是不費一槍一彈就消滅台北動員民眾反抗中國脅迫和侵略的能力。
不幸的是，台灣並沒有為北京的灰色地帶行動做好準備，其主要支持者美國也沒有做好準備。過去一年，台灣領導人為增強國家韌性採取了一些重要舉措，包括加強國家層面的規劃和開展涉及平民的演習，但還有很長的路要走。台灣的能源產業很脆弱。其電信基礎設施容易受到破壞。與 2022 年初的烏克蘭情況不同，幾乎沒有證據表明，如果沒有美國支持，台灣適齡公民願意拿起武器。這些弱點，加上川普政府的「美國優先」政策、美國歷史聯盟的動搖以及與澳洲等一些地區盟友的摩擦，使得北京更有可能將台灣視為可以攻擊的對象。
美國對台灣的軍事和訓練支援有限，且主要集中於為常規入侵做準備，但在此之外還有很多工作要做。美國必須幫助台灣取得核能等更多能源，以便在遭遇封鎖或隔離的情況下維持台灣的運作。為了彌補因中國破壞而失去的海底光纜使用權，川普政府應該支持台灣發展強大的低地球軌道衛星通訊。為了幫助協調國際援助，華盛頓需要建立一個擴大的安全援助團，就像它在烏克蘭所做的那樣。
如果川普政府未能增強台灣的韌性，可能意味著台灣將在中國威脅之下崩潰，被迫按照北京的條件接受與中國的協議。如果繁榮的親美民主國家的滅亡還不夠令人擔憂的話，中國在台灣的成功可能會促使北京在其他地方採取同樣的策略。而它可能針對的國家，如菲律賓，更有可能在中國的壓力下屈服。
熊不捕食豪豬
從國家安全角度來看，如果一個國家有意願和能力抵抗外部壓力（例如虛假宣傳活動或全面軍事入侵）並從中恢復，那麼這個國家就具有韌性。具有復原力的社會可以保護其平民，確保電力和醫療等基本服務持續提供；抵抗脅迫和侵略；並增強公眾抵禦入侵和生存的意願。
在危機中，韌性至關重要。
2022 年 2 月，烏克蘭就表現出了這一點，當時該國面對俄羅斯的軍事入侵、網路攻擊、宣傳、針對烏克蘭領導人的暗殺企圖和其他威脅而團結起來。烏克蘭人維持電力和發電廠運轉，大批報名參戰，對抗俄羅斯的網路行動，並在俄羅斯佔領區進行暗殺和破壞活動，使得莫斯科難以從這些地區管理和發動攻擊。這一切為烏克蘭的盟友，特別是美國贏得了寶貴的時間，向烏克蘭投入了數十億美元的軍事援助，幫助烏克蘭度過了與更強大的侵略者的多年艱苦戰爭。
但韌性帶來的最大優勢在於幫助各國先預防危機。韌性對於威懾來說至關重要。缺乏韌性的國家更容易受到入侵。那些具有韌性的人更難被佔領。芬蘭的國防戰略基於一句古老的諺語：“即使是最大的熊也不會吃豪豬。”從實際角度來看，成為一隻豪豬意味著要建立起強大的國家韌性，讓那些潛在的侵略者在發動代價高昂、難以維持的入侵之前三思而後行。
韌性有許多要素，但其中最突出的有：組織良好、運作良好、責任明確的國家指揮結構、有能力的法律當局、有效且高效的通信、充足的民防、堅固的關鍵基礎設施、強烈的公眾戰鬥意志、參與非暴力抵抗的準備，以及來自合作夥伴和盟友的充分支持。為了增強復原力，政府必須有計劃、預算、主要參與者之間的分工以及其他必需品。芬蘭是韌性思維的領導者，因為數十年來一直面臨鄰國俄羅斯的威脅。該委員會確保芬蘭政府各部門定期更新計畫、進行風險評估並進行演習和演習。
法治對於復原力至關重要。
為了在危機中維持秩序，政府可能需要在國內部署軍隊，無論是透過宣布戒嚴或其他方式，並沒收可能被外國政府用於進行間諜和破壞行動的財產。如果一個被入侵的國家或其部分地區陷入外國佔領，當地居民將需要流亡官方代表。為此，各國政府必須為自身可能出現的流離失所所做準備，並相應地將資產轉移到海外。
他們還必須確保佔領區不會被廢棄。留守網絡，即抵抗佔領者的有組織的公民團體，可以繼續收集情報、提供醫療支援、反宣傳，並參與破壞和戰鬥。
資訊在危機中至關重要，而針對政府和媒體網站的虛假資訊和網路攻擊則加劇了這項挑戰。民眾必須為資訊行動做好準備，並在危機發生之前了解自己的角色和職責。
2014 年俄羅斯吞併克里米亞之後，立陶宛（與俄羅斯飛地加里寧格勒和俄羅斯總督轄區白俄羅斯接壤的北約成員國）向其公民分發了名為「如何在極端情況或戰爭情況下採取行動」的指導手冊。 （為了增加讀者數量，該州將後續版本命名為《準備在緊急情況和戰爭中生存：對嚴肅建議的樂觀看法》。）這樣的努力可以減少虛假信息和破壞的影響。
民眾也必須有食物、水、電池和住所等緊急儲備。芬蘭和以色列等國家都擁有廣泛的防空掩體。芬蘭前國防部長賈莫·林德伯格（Jarmo Lindberg）將赫爾辛基地下比作“瑞士起司”，擁有遍布各地的隧道網絡和深埋在地下的軍事總部。在危機時刻，政府人員和平民都可能需要提供醫療服務、幫助殘疾人撤離脆弱地區，並以其他方式保護同胞。
顧名思義，必須保護通訊、能源和交通系統等關鍵基礎設施。此類系統以及保護、維護和修復它們的專業知識越來越多地掌握在私營部門手中。為了減輕脆弱性，政府必須在災難發生前確保他們在危機準備中給予合作。
在芬蘭，政府部門國家緊急供應局與大約 1,500 家公司合作，確保庫存、冗餘、資訊共享以及危機中可能需要的其他必需品。 民眾的抗爭意志較為模糊，但社會信任度高是增強抗爭意志的因素之一。例如，在以色列，儘管該國存在許多政治分歧，但強大的集體認同感和對外部威脅的普遍擔憂使該國人民具有持久的戰鬥意志。
以色列透過徵兵和義務預備役以及國家補貼的高等教育來增強戰鬥意志，這有助於降低外國虛假宣傳活動的效力。原子化的社會更難抵抗外在壓力。
最後，具有韌性的國家會融入更廣泛的盟友和夥伴網絡。外國可以提供物資、軍事援助和外交支援。芬蘭或立陶宛這樣的國家不可能無限期地獨自對抗俄羅斯：北約盟國的支持至關重要。制定危機時的合作計畫可以發出加強威懾的訊號。如果發生入侵，已經有設施來接收軍事、醫療和其他物資，制定計畫可以幫助小國在等待外部軍事力量到來時保持決心。
裝甲上的裂縫 台灣已採取一些措施增強其抵禦能力。
去年，賴清德總統成立“全社會防禦韌性委員會”，以組織和做好台灣應對自然災害、灰色地帶活動和入侵的準備。作為此努力的一部分，台灣的國家安全委員會、內政部、國防部、數位事務部和其他機構目前正在進行民防演習，開發政府在危機時與民眾溝通的更好方式等。但台灣還有很長的路要走。
一個引人注目的擔憂領域是台灣的能源基礎設施，它很容易成為中國灰色地帶活動和常規攻擊的目標。該島97%以上的能源依賴進口，其中大部分來自石油、煤炭和天然氣。中國的軍事封鎖將造成嚴重的能源問題，因為台灣的天然氣儲量將無法維持兩週，煤炭儲量僅能維持一個多月。
台灣的電網過於集中，嚴重依賴少數大型電廠。任何一個工廠的嚴重問題都可能波及整個電網並造成嚴重破壞。過去八年發生的三次大停電事件凸顯了這種脆弱性。最近一次發生在 2022 年 3 月的洪災影響了近 550 萬居民，對半導體、石化和鋼鐵企業造成了超過 1,600 萬美元的損失。 台灣的電信基礎設施也同樣脆弱。
2023年2月，兩艘中國商船切斷了連接台灣本島與馬祖列島的海底電纜，導致網路通訊中斷。今年 1 月，一艘與中國有關的貨船損壞了另一條海底光纜——這是連接台灣與世界其他地區的 14 條此類光纜之一。台灣依賴歐洲衛星營運商 Eutelsat OneWeb 提供低地球軌道衛星服務和備用微波通訊。但OneWeb缺乏足夠的頻寬來彌補台灣全部或大部分光纖電纜可能造成的損害。
最後一個值得關注的問題是台灣民眾對抗外國侵略者的意願。台北國防安全研究院2024年的一項民調顯示，68%的受訪者願意為保衛台灣而戰。然而，只有略多於一半的台灣人相信美國軍隊會在中國入侵後向他們提供援助，只有 39% 的人相信美國軍隊會打破中國對台灣的封鎖。還沒有民調詢問台灣受訪者，如果美國在中國入侵或封鎖後放棄台灣，他們是否還會戰鬥。而首當其衝受到戰爭衝擊的台灣年輕人，卻比老一輩更不願意參戰。
增強韌性
台灣政府擔心強調中國威脅的程度會驚嚇民眾，這是可以理解的，但台北有必要對北京迅速擴張的能力和咄咄逼人的行動發出更緊急的警告。近年來，中國人民解放軍大舉增強軍事實力，加強了切割光纜、網路攻擊、海空侵犯以及軍事演習，包括模擬封鎖台灣。
鑑於這種日益增長的威脅，台北應該建立一個公共通訊平台，定期向公民通報中國在島內或附近的行動。客觀報告最新情況的數據驅動系統不僅有助於促進公眾對話，而且還為公民提供辨別實際威脅和錯誤訊息的工具。同時，台灣應在各政府部門進行更統一的戰略溝通活動，確保向台灣人民傳達一致的威脅等級訊息。
台灣還需要增加能源領域的冗餘。最重要的是，政府應該分散並升級島上的電網。台灣少數的集中發電設施可能因網路戰、飛彈或其他攻擊而下線；增加微電網和本地發電機組的數量將增強系統抵禦攻擊和自然災害的能力，並降低停電風險。台灣應努力在未來十年內實現至少三分之一發電的分散化，重點關注太陽能和風能等再生能源，這些能源比化石燃料更適合分散式系統，並且不需要外部能源補給。重啟台灣的一座或多座核電廠也將有所幫助。這個過程將需要幾年時間，但對於在危機中確保充足的能源至關重要。核能也在台灣受到歡迎，約三分之二的台灣民眾支持核能。 中國在台灣的成功可能會鼓勵北京在其他地方使用灰色地帶戰術。
在電信領域，台灣領導人反對與 SpaceX 的 Starlink 合作是可以理解的，因為 SpaceX 執行長馬斯克在中國有商業利益，而且在莫斯科提出反對後，他決定不在黑海等某些地區擴大烏克蘭使用 Starlink 服務的範圍。但該島確實需要強大的衛星服務來減少對海底電纜網路的依賴。
Starlink 最合理的替代方案是亞馬遜的 Kuiper 寬頻網路星座。台灣領導人已開始與柯伊伯公司進行討論，但他們需要加快達成協議，而柯伊伯公司也需要增加其在低地球軌道上的衛星發射。
台灣也應與Google、微軟和亞馬遜網路服務等美國雲端服務合作，將關鍵資料備份儲存在島外。儘管每個政府都傾向於購買本地產品，但使用台灣公司儲存資料會使資料更容易受到中國網路攻擊、間諜活動以及透過飛彈或其他攻擊造成的物理破壞。
最後，台灣需要更好地將私營部門納入其復原力建設工作中。國內外公司應參與能源、電信、資訊科技和網路防禦領域的規劃。
朋友的一點幫助
美國政府致力於向台灣提供軍事能力和訓練，並幫助其開發更安全的技術系統，所有這些都是為了抵抗中國的常規入侵。但美國的努力並不足以讓台北做好充分準備應對其面臨的日益增多的威脅，特別是灰色地帶威脅。
一個有用的步驟是製定一個更大、更連貫的安全援助計劃，其中包括對常規攻擊和灰色地帶攻擊的準備。對台強化安全援助團部分仿照美國對烏克蘭的援助團，將為台灣提供更多美國援助和顧問，他們還將監督對台提供的硬體、軟體、培訓、教育和其他形式的安全援助。美國特種作戰司令部是美國軍隊中最有能力訓練、建議和協助遭受灰色地帶攻擊的外國夥伴的部門，應該發揮更大作用。擴大美國安全援助計畫還可以幫助協調和增加來自芬蘭、日本、瑞典、烏克蘭、波羅的海國家和其他在提高國家復原力方面擁有數十年經驗的國家專家的援助。
該計畫還能幫助台北加強民事防禦。台灣有數個組織提供媒體素養、急救和其他培訓，但這些組織規模較小、分散，且沒有為戰時情況做好準備。台灣政府計畫培訓40萬名平民，以便在國家緊急狀態時支援軍隊，但考慮到中國能夠部署的軍力，這項計畫的規模還不夠大。平民也需要參加模擬真實場景的實彈演習。作為民事準備的一部分，美國可以幫助台灣增加防空洞建設，加強國家緊急情況的指揮和控制系統，並制定和演練緊急疏散計畫。
台灣政府在過去一年大幅提升了國家應對危機的努力，並慢慢轉向全社會參與的危機防範方式。但這些措施仍不足以應對中國構成的嚴重威脅。即使美國幫助台灣解決軍事弱點，也應該認識到灰色地帶威脅可以補充甚至取代直接入侵。顛覆、虛假資訊和有限攻擊的結合可能會造成足夠的混亂和困惑，使台灣無法有效應對，使北京更容易制服該島。如果台北和華盛頓不採取更緊急的行動，北京很可能會利用這個機會來鞏固其控制權。
