國戰會論壇/黃彰國》台鐵改革，不是囚鳥

文/黃彰國

太魯閣號事故造成49人死亡逾2百人輕重傷，林佳龍也在4月20日離任交通部長一職，由政務次長王國材接任部長一職。但是交通部官員在舉辦惜別會送別林佳龍時，王國材卻在交接典禮致詞表示，有一首歌能表達他的心情，現在開始可能每天都要唱「囚鳥」。

國人期待台鐵改革，但是剛接任的部長王國材卻把自己比喻成「籠中鳥」，彰顯不出一點改革的氣魄，尤其是惜別會從頭到尾都是弦歌不斷，交通部不捨林佳龍的離去，卻忘了49條人命鋪墊出王國材的「部長之路」，他們有對49條人命不捨嗎？國人殷殷期盼台鐵改革能給大家一條平安回家的路，還能寄望這樣一個把自己比喻成「囚鳥」的部長嗎？

4月12日林佳龍寫給台鐵人一封信，他堅持概括承擔責任下來，未來在改革的路上必不缺席。台鐵20年前曾討論過公司化，但問題未解決，至今情況更複雜，要徹底改革需有決定權者下令進行結構性調整，就從現在開始把最困難的人事任用、組織結構打通，在2023年台鐵行控中心遷移到南港大樓更新為第三代的同時，才有希望看到更進步的台鐵。

嚴重虧損重壓台鐵

1978年國道通車後，台鐵首度出現虧損，國內運輸轉往倚重公路系統， 2007年高鐵通車加入競爭，西部長途客運量分散，加上要承擔龐大退撫金支出等因素，根據台鐵資料2021年虧損預估累積1224億元，預估2028年恐達1879億元。肩負公共運輸服務使命與企業責任的百年台鐵，在太魯閣號事件後的此時，應把握時機合理化改革，持續為台灣軌道交通事業服務。

行政院政務委員張景森重提2018年普悠瑪事件後的總體檢報告與台鐵公司化等議題，促使府院高層正視「改革台鐵，勢在必行」（當年的台鐵體檢小組即由行政院政務委員張景森擔任召集人）2019年1月18日，行政院發布327頁的《台鐵總體檢報告》，呼籲成立跨部會推動改革，目的是要提升與健全台鐵風險管控與安全機制，提供國人一個安全又安心的鐵路運輸環境，但具體的改革行動如何落實執行，人民有高度期待，不可否認也有懷疑的顧慮。

政府部門是最大的服務業

人民只要的三大需求「安全、便宜、便捷」，台鐵負責環島軌道日運量63萬人次，配合政策服務偏鄉、人口稀少區域有其歷史包袱。

工會跟選票，一內一外因素影響台鐵發展。設定台鐵合理化的目標，在面臨轉機時順勢往這個方向前進，因組織改革影響深遠，所以步驟上首要需確保行車安全與內部改革，提升風險管理及改善財務、讓中短途通勤就學者負擔輕票價、具環島建設最多站體的轉乘服務，並兼顧善待員工權益研擬出最適合的營運模式，最後台鐵的正常營運才有更多的模式選項空間。

台鐵各種改革方向隨即引發工會議論，員工在乎的是內容。府院高層也表達保留態度，認為未來推動與否牽涉層面甚廣不能急躁。公私協力治理（Public-private Collaborative Governance）是當代治理的趨勢，但也易造成所謂的「沒有管理者的管理」（managing without managers）困境，畢竟人性是最不可控的，配套要很明確、工會關心的退撫需健全，偏鄉小站由政府持續提供服務。

台鐵無法自行解決制度問題跟勞工權益保障的修改，所以要上級支持修法讓條件完備，「運工機電」四大組織系統加強橫向整合功能，改變不合理的處理模式，讓區域內的問題在區域內可解決，提升內部管理效率和安全性，才會有最適合的永續經營模式。

根據經濟部國營事業委員會的公開資料，已完成民營化的有中鋼、台肥、台鹽等11家公司，而目前政府僅持續推動台電、中油、台糖、台水國營事業民營化，台鐵進度顯示為「暫無民營化計畫」，基本治理原則給台鐵支持過渡到改革方案，像台北市捷運局跟捷運公司就是成功例子。

公營企業常因法令規章僵化、市場環境快速變遷，導致長期以來的服務效率問題，屢屢遭到各界詬病。因此，1989年政府推動公營事業民營化，希望能發揮市場機能及提升事業經營效率與競爭力等。例如重視經營績效的企業化（松山機場）、公股過半的公司化（中華郵政）、先公司化後民間股份過半的民營化（中華電信）是三種不同型態，不論何種方式切入台鐵，只要能合理化改革就是好的形態。

前交通部長賀陳旦曾表示，我國營企業民營化後，普遍面臨共同問題就是不尊重公司治理，既受最大股東政府掌握決策又要受立院監督，若台鐵公司化勢必要擺脫這樣的干預，別忽略了最終目的是為服務民眾，提供台灣交通平衡發展。

改革台鐵是為了人民

未來車票不應該是台鐵的主要收入來源。台鐵的收入現分為運輸本業收入與附屬事業兩部分，運輸本業呈現基本持平，附屬事業自 2010年起逐年成長，但債務處理仍是大問題。

在台灣提起火車站，印象就是繁榮的位置區塊，台鐵管有之土地資產，可開發利用資產約計262公頃，因為相關法規限制、文資保存及分區變更等困難，致使開發過程延宕，需透過國有財產署及地方政府都計審議配合改善現況機制。經營組織朝區域中心整合調整架構，台鐵可以彈性落實，如資產活化多元開發、服務品質提升，把現有土地資源、車站優勢區位發揮，讓更多消費者選擇使用台鐵服務，創造新的利潤空間進而財務重整，解決長期虧損問題，達到改革的期盼。

安全的台鐵主要在於「人、路、車」三大部分。人：管理層與實務人員、新人招募與離退安置、乘客相關經營議題。路：高風險軌道路段強化管理、截彎取直工程把可能風險降到最低。車：妥善率提升、列車進行總體檢，如自動列車防護系統（Automatic Train Protection, ATP）的強化分為地面裝置與車載裝置兩大部分連結，也就是在軌道路線上，感測器要能提前向列車傳遞速限資訊及前方危險情況。車跟路主要就是科技的問題，清華大學李家同教授曾致函總統點出建言供參考，如因為基礎科技投入不足，造成軌道安全問題是不應該的低端政府失靈，這是公部門可改進執行的。

日韓鐵道經驗

2013年起日本國土交通省與我交通部就有業務交流，在調查意外事故的方法、鐵路安全管理等議題上交換資訊。日本產經新聞報導，日本交通大臣赤羽一嘉表示，台灣若提出需求將提供對整頓鐵路安全制度建議等。

早期日本國有鐵道的債務問題與台鐵相似，因老化的組織制度及搭乘率下降，累積37兆日圓的鉅額債務。1987年日本為了解決虧損將國鐵分割民營化，移交由JR集團不同公司經營，以營利為主要目標，活化地產蓋商場在精華地段設站經營不動產。為提升客流量改善服務品質，治安、清潔明顯強化，但鐵道經營並非其主要獲利來源，而是靠不動產事業與百貨商場來賺錢。

此外，台灣經常拿韓國當競爭對比，在軌道發展上韓國經歷20年努力，也從向國外買車與設備和台灣一樣的鐵道輸入國，如今躍升為有能力設計製造的鐵道輸出國，台灣將引進520輛最新型區間車EMU900就是由韓國現代Rotem廠商得標。

而軌道維修項目需有國內自有產業供應鏈的支援，有好的經驗就虛心學習能加速改革，國家軌道產業可長期計畫整合台鐵、高鐵、捷運、輕軌系統，方能降低進口產品依賴並縮短待料時間。

總之，台鐵的改革之路是一條漫漫長路，也是一種意志與決心的考驗。如果王國材還把自己想像是一隻「囚鳥」，如何能承擔起這樣的改革重擔。希望新任部長能以台鐵人的使命，心中有人民，而不是只有長官。改革台鐵是為了人民，而不是為了升官發財。

（作者為國立空中大學助理教授、台灣國際戰略學會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）