國戰會論壇/張明睿》美國《2025財年國防授權法案》對台影響

文/張明睿

美國時間12月11日眾議院通過《2025財年國防授權法案》，法案的內容仍是持續著2018年以來大國競爭的戰略思維，強化武裝力量整備、推進威懾計畫、以為贏得大國戰爭勝利願景前行。

從台灣的視角，理解美國《國防授權法案》，所要關切的並不是8840億美元的國防預算，而是在授權法案中，涉及台灣事務的內容，以及內容中所透露出美台關係的邏輯。依據西方語境，「美台關係基礎邏輯」是要為台灣創造一種「和平」的願景，也就是台海和平穩定。這種和平穩定，是要透過傳統安全手段，也就是完善軍事力量來完成。

現實的狀態中，兩岸軍事能力在2007年便失去平衡，為「讓台灣擁有自我防衛能力」，再次實現兩岸軍力平衡，且必要時，還要具備能擊敗中共對台軍事行動的能力。在此宏大的目標下，美提出了《增強復原力法案》，讓台灣能在復原軍力，實現戰略防禦目的，而《國防授權法案》，便是有序的推展這項工程的籌畫書。

整理2018年來的《國防授權法案》，可以清晰的見到一條鮮明軌跡，美台關係由謹守非官方關係步入官方互訪；由純防禦性軍售到威懾性軍售；由軍事援助代訓到集體訓練；由獨立戰略目的設計，到與美方的戰略設想同步。如布萊恩特哈里斯（Bryant Harris）對2024年《國防授權法案》的評說，重點是要促進AUKUS與台灣的教育訓練。

或許台灣多年的議會外交，尤其在對美方面，透過智庫交流與「迴廊政治」，取得更細緻的效能，譬如在2025《國防授權法案》中出現，禁止美國政府資金運用在「一國兩制」的事務上，內部文書則以「台灣」，而非「中華台北」稱之等，台灣所需要的解釋內文。《國防授權法案》應是觀察美國對台行為的方便窗口。

《2025財年國防授權法案》透露什麼訊息？

美國發布的《2025財年國防授權法案》行政摘要，針對台灣部分，只單純的指出，「為台灣建立地區緊急儲備計畫；以及確保台灣與美國國防工業戰略保持一致。」除此之外，並沒有太多的訊息。雖然如此，想進一步理解的人，仍可以從參眾兩院議會，對《2025財年國防授權法案》聯合解釋聲明的文件中，獲取具有戰略意義的消息，在此僅列舉一些重要的事項，包括：

在印太安全合作倡議框架下，實踐台灣安全合作倡議；與台灣建立共同的作戰場域圖；支持台灣建立區域緊急儲備實施方案；建立軍事創傷護理計畫；加強台灣與美國國防工業戰略，一致性的國防工業基礎合作活動。

以上五項重要的議題，有的已經授權總統，有的還在爭辯之中，爭辯的重點並不是可不可行，而是依據美國利益，思考施作邊界或所謂的分寸拿捏。譬如「美國支援台灣部署能力，提供台灣軍隊與印太司令部擁有共同的作戰圖。」其中援建台灣軍事能力的部署，是需要何種能力，台灣軍隊與印太司令部間，用何種方式構建共同的作戰圖，有可能如同韓、日模式嗎？美台與美韓日之間相較，卻又缺少了聯盟條款，模式可行嗎？

台灣自衛目的可能面臨改變

從《國防授權法案》的歷程，可以見到美台在軍事安全合作上的高速演化，之所以如此，乃是受到美國將中國視為唯一競爭對手的激勵，設法突破中國「一中原則」羈絆，走向美國自主的「一中政策」，並藉《台灣關係法》作為基石，構築「美台─中國」的雙邊關係，並將台灣置放印太戰略「威懾計畫」下的一部，促進台灣自我防衛能力的提升，以建立「防禦威懾」的使命。

小國無法擺脫大國權力的影響，台灣也無法例外。美中的競爭戰略，在西太平洋地區是一種權力平衡的競逐，美國透過威懾計畫，不斷透過戰略調整，以及聯盟力量的塑造，以改變權力平衡的對比，強制達到以我為主的平衡實現。其方法乃是透過矛盾衝突事件的控制，以喚醒敵意的知覺，乘勢增強區域戰略能力的建設，這種威懾性質是不斷的升級衝突壓力，支撐增強力量的合理性，是屬於「攻勢威懾戰略」的性質。

目前台灣的戰略模式，已經融入美國區域的戰略構想中，因此，台灣必須要去設想一個矛盾性問題，也就是「印太戰略的攻勢性威懾與自衛的防禦性威懾」兩者間的矛盾，台灣必須掌握好「防禦性威懾與攻勢性威懾」的矛盾尺度，避免因攻勢威懾，釀成「攻勢戰爭」的質變。

在《國防授權法案》的解釋文，編號1323部分的台灣安全合作倡議陳述，便指出了這樣的內容，「美國可向台灣中央政府的安全部隊、安全機構、軍隊、民事組織，提供實體的職能、職責提供適當協助。」文字表達得很清晰，為讓台灣保持足夠的自衛能力，是透過直接介入的方式行之，但這是美國對台襄助的美意，還是要主導對台戰略的指導作為？就不得而知。

當台灣在傳統軍事安全指導上，因為他者介入，導致軍事行動將被迫游離於攻勢與防禦威懾的狀態下，若美國在印太地區不斷的展現攻勢威懾行動，那台灣在「防禦威懾自衛行動」上的界線，是否也將會陷入模糊不清的窘境，這是值得台灣深思的問題。

（作者張明睿為台灣國際戰略學會秘書長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道、中天新聞網同步刊登）