國戰會論壇：蔡裕明》緬甸軍事政變下的美中「稀土之爭」

文/蔡裕明

緬甸軍方於2021年2月1日推翻民選政府，逮捕緬甸實質領袖翁山蘇姬，並宣布進入一年的緊急狀態。美國新任總統拜登旋即宣布表示對於緬甸軍方實施制裁，並且宣告將與夥伴國家合作共同制裁緬甸軍方，美國、日本、澳洲以及印度等四國外長亦呼籲緬甸回到民主體制。或者，有學者認為，緬甸的軍事政變問題乃是挫敗美國在該國所推動的民主體制。問題在於，緬甸的政變真的影響拜登政府將在全球所推動的民主價值體系嗎？

實際上，美國所更在乎的是緬甸的政變是否會影響美國從半導體、大容量電池、醫療用品與稀土金屬的供應鏈，並且質疑中國在緬甸政變所扮演的「藏鏡人」角色以及控制稀土的問題，這才有美國拜登政府啟動對於關鍵供應鏈的審查政策。

稀土在關鍵供應鏈當中所扮演的角色

稀土(rare earth)是17種特殊金屬元素的統稱，並且含有獨特化學與物理特徵與鑭元素(lanthanum)，需要精確技術予以分離。稀土已成為現代消費性產品與軍事武器的關鍵組成部分，例如，雷射導引系統、個人電子產品(如iPhone)、衛星與軍事武器系統，如美國的維吉尼亞級核動力攻擊潛艦、神盾級伯克驅逐艦、F-35戰機與精確導引武器等。

稀土資源分散於全球各地，蘊藏量主要在中國、美國、俄羅斯、印度、澳洲與緬甸等國。2008年美國國家研究委員會(National Research Council)已提及，稀土在原材料的「關鍵性」角色，強調稀土具有相當高的技術與經濟重要性，同時也有極高的供應風險。2016年美國國家科學技術委員會(NSTC)也承認，稀土元素及相關材料(包括鉑族金屬、銻、釩、鎢和鍺)一直屬於戰略關鍵材料。對於中國而言，從2017年開始降低自身對於稀土之開採，增加從緬甸進口稀土，並且在2020年中國所精鍊的稀土即有一半來自緬甸。除稀土外，緬甸也是錫與銅等金屬與礦產的出口國。

2017年12月20日美國前總統發佈的第13817號行政命令，旨在確保關鍵礦產之供應安全。2019年美國商務部發佈《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》(A Federal Strategy to Ensure Secure and Reliable Supplies of Critical Minerals)計畫，目標旨在強化美國製造業、國防工業與礦業的供應鏈彈性，減少對於中國等國家關鍵礦業資源的依賴。

歐盟委員會(European Commission)也正訂定一項原物料戰略，旨在藉由行業的合作並為新的生產商提供可持續的融資，來擺脫對於中國的依賴。擁有全球稀土產量6分之1的澳洲，也與美國合作尋找新的礦藏並支持新的市場進入者。俄羅斯也宣布一項15億美元的稀土計畫，以減稅和廉價貸款的方式吸引投資者。

2020年12月中國實施新的《出口管制法》，並在2021年1月中國工業和信息化部發佈《稀土管理條例》，強調對於戰略物資的控制權。在這情況下，中國在整個稀土供應鏈中已佔據優勢主導地位，從採礦一直延伸到磁鐵製造和電動汽車組裝。因此，緬甸的政變實際中美雙方更為關切稀土等關鍵礦產。

稀土成為中國重視緬甸的源由

緬甸的克欽邦(Kachin)生產絕大多數的稀土資源，並與中國的雲南省接壤，並且與中國的稀土貿易多在雲南省。緬甸的稀土礦場受到緬甸軍方影響，特別是2017年對於克欽邦北部所據稱的「恐怖組織」的軍事行動。儘管受到緬甸軍方的影響，稀土的開採主要由當地的小型民兵或武裝團體所進行。

近年來，緬甸與中國的關係日漸緊密，並成為中國一帶一路重要的組成部分，中國外交部最近在2021年1月才剛與緬甸軍方領導人舉行會晤。再加上，從2015年開始中國減少開採重稀土，主因在於開採過程污染環境或對於違法開採查緝，使得中國不得不增加從緬甸進口稀土。

2019年緬甸的重稀土礦產曾經中斷，導致稀土價格飆漲並造成中國原物料供應的緊張。倘若緬甸此次的政變造成重稀土生產受到破壞或干預，無論是因為政變或改變對於礦產的控制權，可能在短時間加劇稀土供應的緊張關係。於是說，當農曆過年完的三月，中國工業準備開工時，是否能夠保證稀土的供應無虞，成為觀察中國工業發展的指標。

儘管美國、歐盟與東協國家相繼譴責政變，但倘若中國不以實際行動方式譴責或制裁緬甸的軍方領導人，緬甸的稀土出口至中國應該將維持目前的狀態。到目前為止，國際社會對於緬甸的壓力僅止於經濟方面的制裁，一方面認為難以得到中國與俄羅斯在聯合國的配合，另一方面也憂慮緬甸的稀土可能影響國際貿易。即使其他國家對於緬甸的稀土實施「衝突礦產」(conflict mineral)類型的限制，在短時間內難以找到可替代緬甸的稀土供應。

稀土將成為中美關係的指標？

儘管緬甸在全球稀土產量不算高，但是緬甸卻擁有全球稀土產量更少的「重稀土」。緬甸的重稀土開採後再出口至中國進行冶煉，再輸出至其他需求的國家。再加上中國於上個月公佈《稀土管理條例》，將對於稀土的開採與冶煉實施總量指標管理，實施稀土資源地與稀土產品的戰略儲備，換句話說，中國實可將稀土作為美國與中國全面關係的「武器」。

根據中國海關署的統計，2020年中國出口稀土為35,448噸，較2019年減少23%。也就是說，中國的確可以與緬甸軍方合作，共同控制全球稀土資源，這也是拜登政府不願對於緬甸軍方政府施加更大壓力的源由。

然而，就在緬甸爆發軍事政變後，中國工信部與自然資源部於2月19日表示將增加兩成稀土開採、冶煉分離的總量。看起來，中國似表達對於美國的善意，一方面以法律的形式表示可以管制稀土的出口，另一方面可以採取政策或命令的方式來增加稀土的開採，藉此緩和拜登上台後不確定的美中關係，或者這是另外一種「養、套、殺」的策略，讓華府不要感覺到稀土的供應問題，而試圖建立全方位的稀土供應鏈。

美國總統拜登在2月10日宣布針對中國成立一支國防部特別工作小組，並檢討美軍面對北京挑戰的戰略方針。就在緬甸軍事政變後以及所引發的稀土危機，該小組應會檢討稀土的供應在美中關係當中所扮演的角色。美軍應也認知到，依賴稀土的武器系統將會使得美國面對中國處於戰略劣勢，而倘若兩國因為台海或南海爭端而爆發長期性戰略衝突，美軍可能無法獲得長期穩定的稀土供應，這就會缺少武器的零件或系統。

在第二次世界大戰快結束的時候，德國由於無法獲得足夠的石油，很大程度上讓德國陷入癱瘓，未來的稀土可能在美國與中國的關係上扮演類似的關鍵性角色。僅在空對空的領域，根據目前中國所擁有的飛機與無人機的數量，可能增加美軍對於空對空飛彈的消耗庫存之需求，也可能成為美軍評估是否介入台海或南海區域衝突的指標。

於是可以這麼來說，表面上緬甸的軍事政變是一場民主體制的討論，也是拜登政府是否堅守民主價值的起手勢。但是，深層的卻是一種地緣政治結合關鍵性礦產的競逐。

稀土供應鏈是一個破壞環境的產業，並受到技術的複雜性，西方國家技術短缺以及壟斷性市場所影響，美國想要建立「非中國」的稀土供應鏈尚須一段時日，亦需要美國、歐洲與日本等工業國家的政府支持與技術合作。台灣稀土進口量不大，多從中國與日本進口，但考量進口的稀土多用於高科技產品，政府或可鼓勵研發替代性原料與開發稀土回收技術，或思考兩岸針對稀土進行科技合作的可能性。

（作者為實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）