國戰會論壇/柳金財》從半總統制轉向內閣制困難重重

文/柳金財

近來在總統大選議題上，台灣民眾黨總統參選人柯文哲一再拋出議題引領熱潮風騷。無論是倡議「大聯合政府」或近來內閣制，皆旨在說服選民不必擔心一旦柯當選後，民眾黨治理人才不足問題；同時，也凸顯柯式憲政主張頗具包容性，成為跨越藍綠二元對立結構之「第三條路線」。不僅可跳脫傳統統獨之爭，也不會造成民選總統當選後獨攬大權，造成「憲政獨裁」，猶如權力野獸不受制約規範。無庸置疑，自民選總統後總統可謂是「有權無責」，行政院長成為總統「幕僚長」、「執行長」，往往是「有責無權」。

柯倡議內閣制試圖拉攏淺綠、淺藍及中間選民，具有選票極大化目標效果。柯宣稱其當台北市長時，經常需要參與市議會會議，但總統卻可以提名試委、監委與行政院長，全是其一人決定，此可堪稱「民選皇帝制」，倡議台灣最終應採用內閣制；柯也宣稱全世界先進國家只有美國採取總統制，其權力無台灣總統這麼大，美國任命國務卿須要國會投票同意，較小層級官員也要參議院聽證同意。目前台灣所實施憲政體制為半總統制（或稱為雙首長制），從半總統制轉軌至內閣制，此制度工程何其浩大，實屬不太可能任務。

台灣總統民選具有實權，也掌握兩岸、外交及國防事務之權；行政院長任命在第四次修憲時，已修訂不需要立法院同意權。換言之，這樣作為國家最高行政首長行政院長，勢必完全聽命於國家元首；固然修憲中曾將不信任案投票權及對國會解散權納入，致憲政體制也帶有內閣制特徵，但在實際運作上卻未曾發生動用不信任投票權及國會解散權，無論是執政黨及反對黨皆未輕言啟動，避免「相互保證毀滅」重新選任行政院長及立法院全面改選。

柯文哲先前主張「大聯合政府」，其適用政治現實環境是議會制，但台灣憲政體制並非完全是內閣制；現又倡議內閣制，此並未符合台灣政治實踐經驗。台灣總統係由全民直接選舉而產生，並擁有部分行政權，直接主管國安、國防及外交及兩岸事務，總統具實權非虛位元首；若總統所屬政黨並非立法院的多數黨，這將可能產生「少數政府」、「分立性政府」，確實將進一步制約總統治國理政思維及政策推動，陳水扁執政時期「朝小野大」之「分立性政府」，制約其政策實施。而蔡英文執政時期完全執政成為「一致性政府」，致立法權淪為行政權附屬，總統權力缺乏制約。

柯文哲倡議內閣制，並宣稱多數黨組閣；然而，目前台灣憲政體制趨向半總統制，但行政院長、部長皆非由立法委員兼任。若由直選總統卻提名分屬不同政黨屬性行政院長，再由立法院行使同意權，此尚須經修憲通過。這等於是要直選總統交出行政權，給予具多數黨基礎之閣揆，但閣揆並未具有選民民意基礎，除非閣揆及部會首長也從立法委員產生。若是朝此方向改革茲事體大，將是困難重重，立法委員是否具備全國性政治領導及專業性不無疑慮，儘管這可從不分區立委選舉名單規劃納入。

問題是，目前民選總統已是實權總統，儘管總統直選與掌握實權並未在政治實踐上具有邏輯一致性，有些國家民選總統反而是虛位元首，但這種案例非常少，如新加坡是內閣制下總統直選、虛位元首；然台灣憲政實踐經驗顯示 ，民選總統須具有政治實權，幾乎是約定俗成社會大眾思維，形成一種政治文化定勢。

又法國總理不僅具有轄區選民基礎也須國會同意任命，其擔任總理不僅須先當選國會議員，先具有轄區選民民意支持當選國會議員，後再經總統提名國會同意始能任命。若台灣要從半總統制改為內閣制，則總統提名人選必須獲得立法院多數同意支持始能任命，但目前憲政上最高國家行政首長卻不需要民選基礎也不需要立法院同意，悖離原先憲法設計，確實有待斟酌。

就此而論，若2024年總統大選形成「朝小野大」局面，假設柯文哲當選總統，民進黨在立法院取得相對多數但未過半數，若產生民眾黨與國民黨結盟組成大聯合政府，這符合「下架民進黨」的原初設想；若民進黨與民眾黨結盟，形成民進黨籍閣揆、民眾黨總統，政府政策尤其是兩岸路線恐陷入衝突。若民進黨在立法院超過半數且第一大黨，甚至產生單獨組閣，不僅無法下架民進黨，未來總統與行政院長路線衝突及權力競爭，恐造成「憲政僵局」。

無論是大聯合政府或內閣制，與現行半總統制運作撼格不入，制度轉軌需要民意支持也需要修憲，然而以目前修憲雙門檻之高，恐怕也是鄺日廢時。就內閣制兩岸政策路線競合來說，若是民眾黨與國民黨聯合組閣，尚能維持積極開放兩岸路線，兩岸可恢復對話與協商；若是民進黨與民眾黨組閣，這將會進一步制約較為開放兩岸路線。

民進黨總統候選人賴清德在卸任行政院長時，曾拋出憲改主張，當時只是提出加強行政與立法關係、反應民意及提升行政效能，也提出即使要維護雙首長制，也可以考慮國會議員兼任部長，明顯傾向內閣制思維，但這只是進行漸進式小幅度修改。然國會議員兼任部會首長此一內閣制思維，明顯也與行政及立法權力分立與制衡原則相悖離。

就此而論，台灣憲政體制要從半總統制朝向內閣制發展，存在太多制度性阻力，殊為不易。傳統民進黨長期主張內閣制，然當總統直選可做為儘速掌政工具外，已將內閣制拋出腦後；現柯文哲拋出內閣制，是否掉入選前倡議內閣制、選後實施近總統制，淪為一種奪權式政治工具，且令人拭目以待。

（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授兼澄正書院主任，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）