中國《海警法》為海洋區域帶來的安全衝擊
文/張明睿 （台灣國際戰略學會研究員、博士）
中國制訂《海警法》，確實具有針對性，尤其是美國。2015年美國發表了「21世紀海權合作戰略」，海洋軍種之一的海岸防衛隊司令保羅·祖康福(Paul F. Zukunft)強調，「為達成最大前進態勢，建立國防與國土安全所需戰力，各軍種能否加強合作的問題越來越重要。」換句話說，海岸防衛隊也要離境，置於戰略前緣。
海岸防衛隊，一般視為主權水域內執法管轄角色，卻也成為全球海洋戰略責任的一支。2019年1月，美國海岸警衛隊陸續派出博索夫號、史塔頓號和梅隆號輪流部署在西太平洋，接受第七艦隊指揮，期間多次單獨或伴行海軍艦艇穿越南海和台灣海峽。
例如2019年美海警船史塔頓號(USCGC Stratton, MSL752)，從6月初自美國本土西向航行，並與澳、日、印尼、印度、斯里蘭卡、等國聯合演練，9月1日回到新加坡停靠森巴望海軍基地。10月29日該艦隨美軍驅逐艦到黃海巡航。
美國海岸警衛隊接續司令卡爾．舒爾茲(Karl Schultz)表示，美海岸警衛隊計畫增加在西太平洋地區的兵力部署，未來將代替美國海軍執行「航行自由」行動。這也證實了美國將國內執法的防衛隊，派遣到域外國家進行合作。
中國學者閻岩指出，美國「派遣海岸警衛隊到南海地區執行活動，是美國自2019年以來應對中國在灰色地帶行動的新策略、新舉措。」美國海軍聯合力量(海軍、海軍陸戰隊、防衛隊)作為，成為了事實，美國的海警與驅逐艦伴行，將成常態化。
中國海警發展緊隨美國腳步
中國在十八大(2013年)提出「海洋強國」概念，針對海洋經濟及其所需的海洋工程製造，列為海洋發展戰略的重點項目，甚至於將海洋整體建設，視為關乎國家興衰安危的重點工作。
海洋強國，除了規劃海洋經濟發展外，在面對第一島鏈沿線海域，中國更視為海上威脅的重要來源，尤其在東海、台海、南海都有主權性質的衝突，這也是海洋強國興起的一道關卡。
2018年中國對於海洋管理，有了進一步調整，以往所稱的「九龍治海」的管理工作，轉由海洋武警單位統籌處理，海警在中共中央的領導權，也由海洋委員會轉變成中共中央軍委會領導。
中國海警制度發展，跟隨著美國海警思路的變化，也趨向第二海軍概念方向變革。體制變革，其後，便需要「法治」的支撐，以明確角色、範圍、功能，便於進一步推展運作。
對中國《海警法》應關注的要點
2021年1月22日中共全國人大常務委員會通過了「《海警法》」， 2月1日是《海警法》生效的日子。「《海警法》」是屬於中國國內法的一部，是國家內部政治範疇。《海警法》適用於兩個範圍，一個是國家主權範圍內的水域保障執法；二是可以透過國際合作進行國家主權外水域的共同執法。
中國《海警法》適用的地理空間相當廣泛，卻也規範的模糊，自然受到鄰近水域國家，甚至於域外國家的關注。在該法八十四條的規則中，最引人側目的主要有三個重要訊息：
(一)、第十二之二條的具體任務目標說明，包括「對海上重要目標；重大活動實施安全保衛；保護重點島礁、專屬經濟區和大陸架的人工島嶼、設施和結構安全。」
(二)、第二十條未經批准管轄海域和島礁建造建築物、構築物，以及佈設各類固定或者浮動裝置的拆除；
(三)、第二十二條的面臨不法侵害的緊迫危險時，可採取包括使用武器在內的一切必要措施制止侵害、排除危險。
以上三條涉及了三個問題，主權爭議，如中日台的釣魚島問題，《海警法》引起了美日重申納入安保條約聲明；歷史遺留下建物，如越南、菲律賓、馬來西亞等南海島礁建物的存廢衝突；三海警使用武力的國際法規範，如菲律賓外交部便提出，海警使用武力違反國際法規範問題。
「主權、島礁建物、武力使用」或將成為中國與周邊國家相處的障礙，除此之外，美國在區域內的存在，也是中國必須面對的難題。為有效執法，中國海警船的建造，也越來越趨向大型化發展，不但讓退役的053、054A艦改裝為海警船外，而且還造出1.3萬噸具有衝撞設計的09號海警船。足見，中國對於美國的海岸防衛隊，聯合其他國家的執勤與巡航，抱以高度警覺。
中國「《海警法》」對區域的可能影響
一、制約聲索國的主張
2017年以來，美國海岸警衛隊跨出美國領海，到達第一島鏈位置，透過地區國家，如日本、菲律賓、印尼、新加坡、馬來西亞、印度、越南等，嫁接各國的內部執法進行巡航，有助於聲索國對主權與管轄權的主張。然「《海警法》」雖是中國的國內法，但以明確法律條文規範，縱然美國嫁接內部政治介入行動，各國考慮的將是國家整體利益，無法忽視《海警法》所帶來的制約效果。
二、強化南海行為準則磋商
中國外交部曾在2019年表示，中國將與東南亞國協國家共同力爭2021年底前，完成「南海行為準則」的磋商。當此關鍵之際，美國可以藉由共同巡航的參與，對於規則磋商表達意見，以影響準則內容的制訂。
但中國《海警法》中有專屬「國際合作」條款，中國海警可依據「締結、參加的國際條約或者按照對等、互利的原則，開展海上執法國際合作」；這就為海上區域合作打開了一扇門，《海警法》本身是兼有湖蘿蔔與大棒的雙重功能，可以抵銷美國部分的影響力。
三、避免軍事衝突
《海警法》是海警執行管轄權的依據，其針對的執法對象，是指向一般海事處理，諸如海盜、偷渡等，因此，海警船的武器裝備，僅限於高射機槍與小口徑砲塔，在使用武力上，亦有嚴謹的法律規範。因此，海警船被定義為警政船隻，而非軍事武裝船艦。
當美軍武裝船艦與海岸防衛隊，在海上「灰色地帶」進行非戰爭軍事行動活動，需要進行制止，不論是對防衛隊船或是美軍軍艦，在不發生軍事衝突的條件下，最極端也僅是採取衝撞方式，而非武力相向，如此，是可以避免武裝平台(艦)擦槍走火，所引發的軍事衝突。
四、《海警法》對台灣可能影響
在中國《海警法》第二十八條中指出，「海警機構有權在毗連區行使管制權…。」毗連區為領海基線起24海哩的地理範圍，雖然1992年中國毗連區法，將台灣納入法律範疇，卻也未實現過管轄權。
但是，最近台海形勢發展有了較大變化，如1月25日美國U2S高空偵察機，在台灣東部防空識別區往南飛行，距離台灣宜蘭海岸線最近距離22.55海哩，已經進入毗連區範圍，台灣軍方並沒有任何評論。
從中國的視角來看，美軍機越界，都是相當敏感的事情，如今，中國《海警法》實施，未來若美軍的機、艦，在台灣海峽或是東部水域再有相類似的行動，會不會越徂代庖，是值得台灣注意的事情。
（作者張明睿/台灣國際戰略學會研究員、博士，本文為國戰會專稿，並與中時電子報同步刊登）
