國戰會論壇/柳金財》離島三縣齊聲 兩岸小三通一併解封

文/柳金財

近日離島三縣論壇登場，澎湖、金門、連江縣長同台交流施政經驗，凝聚同舟共濟精神。論壇由澎湖縣長賴峰偉主持，提出「離島不離心，三縣一條心」，希冀藉由此次論壇建立互動機制，展現離島的共同力量，共存共榮。由於國境在10月中旬解封，賴峰偉等三縣首長共同呼籲中央，一併開放「小三通」，讓兩岸恢復交流往來。三個離島縣同時一致聲稱呼籲開放「小三通」，此引發社會輿論高度關注及討論。

究竟這是堅持「九二共識」的藍營執政地方縣市，集體行動發揮「地方包圍中央」效應嗎？呼應大陸當局統一戰線嗎？抑或是涉及兩岸關係互動不佳、政黨政治運作共識不足、中央層級政府內部決策機制失靈，或政府與企業、民間組織間欠缺協力合作關係呢？先前陸委會已宣布，將開放四類陸港澳籍人士申請入境，並無各界所關注「小三通」與兩岸航點重啟與擴大開放課題。但陸委會宣稱「小三通」當然會重啟，也在考量與計劃當中。儘管重啟「小三通」雖不在本次調整措施中，但未來會評估台灣社會內外疫情及隨兩岸互動情勢，進行「滾動檢討循序調整」。

顯然，暫停「小三通」固然有隔絕疫情蔓延效果，但卻也衍生諸多兩岸交流事務治理困境。對於重啟「小三通」，無論是執政民進黨或是國民黨，皆持樂觀其成的態度。然為何重啟「小三通」卻是「只聞樓梯響，未見人下來」，這當中困難是甚麼？隨疫情緩解，各國已逐漸開放邊境國門，然重啟「小三通」卻仍處在倡議研究階段，主要癥結必須綜合治理考量。

兩岸事務本為中央政府權責，思考若在中央授權地方及在中央監督協助下，以金門地方政府名義代表與廈門市政府商議可能性。兩岸政府本缺乏重啟對話及協商的政治基礎。關於恢復「小三通」問題，國台辦曾強調「小三通」的停運，為民進黨政府從2020年疫情爆發之初單方面作為、未待協商、片面行動，台灣若要恢復「小三通」應拿出實際行動。顯然，民進黨政府宣布暫停「小三通」，大陸宣布四波經貿反制，皆是未透過兩岸協商之單邊行動，彼此反制、以牙還牙，惡化彼此信任及合作關係建立。

大陸堅持兩岸重啟對話及協商，應回歸「九二共識」政治基礎；民進黨政府拒不承認「九二共識」，宣稱兩岸對話及協商，不應預設任何「政治前提」。儘管「小三通」是離島重要交通管道，陸客觀光為金門重要經濟支柱之一；金門縣政府基於地方利益及發展，曾多次大聲疾呼復航「小三通」；金門縣長也多次拜會陸委會，建議依據規劃三階段逐步復航，然民進黨政府並未給予正面回應。

事實上，滬台雙城論壇源自柯文哲承認「兩岸一家親」，若是中央政府並未承認「九二共識」，恐兩岸兩會難以重啟對話協商機制。此或可由中央授權金門地方政府與廈門市政府對話及協商，金門縣長由國民黨主政、支持「九二共識」，與大陸對台政策具有共同政治基礎，藍綠政黨政治、中央與地方可以互為槓桿、相互奧援。兩岸事務本為中央政府權責，若在中央授權地方及在中央監督協助下，以金門地方政府名義代表與廈門市政府商議，由於在地方層次政府本身皆已承認「九二共識」，雙方即可協商，跳脫兩岸中央層級政府並無「九二共識」作為共同政治基礎之困境。

而泛藍執政的離島地方政府雖倡議恢復「小三通」，但並未以集體行動發揮「地方包圍中央」效應。民進黨主政中央層級政府與金門離島政府，在施政優先順序衝突。民進黨當局不承認「九二共識」共同政治基礎，兩岸無法重啟對話協商機制，中央層級政府施政著重經濟安全、政治自主性及文化相對獨立性。至於離島民眾則重視，民生日常、醫療衛生供給、交通便利性。形成以台灣本島為思維的利益紐帶，與地方離島經濟利益、社會連帶及文化共享形成衝突。換言之，中央層級政府著重政治自主性、安全，地方層級政府著重民生課題、交通生活便利，施政目標優先性本有差異。

這形成地方政府施政面對非常務實的民生課題，與中央層級政府基於安全、社會穩定目標，彼此相衝突及對立。而為「小三通」復航凝聚更大共識，金門縣長楊鎮浯曾率縣府團隊，除了在台北、台中和高雄召開旅台鄉親座談會外，也拜會陸委會提出「分階段復航方案」。金門縣府表達在中央各部會於疫情可控的情況下，以金廈兩地的特殊性與民生需求為優先考量，逐步推動「小三通」復航。泛藍執政的離島地方政府雖倡議恢復「小三通」，但並未掀起「地方包圍中央」態勢，兩岸事務仍掌握在中央層級政府手中。

跨越中央層級政府部門本位主義，建構更高層橫向溝通協調機制及承擔國安風險。交通部長王國材曾承諾，若邊境開放，「小三通」就應該開放。相較其他地方，台灣開放的速度較為緩慢。國際上大部分地方皆已放寬邊境，金門民眾非常期待「小三通」。可是政府機構可能往往因持部門主義互踢皮球，有的陸委會官員則將責任推給「疫情指揮中心」，「疫情指揮中心」則提由陸委會規劃，政府機關橫向溝通不足，寧對疫情採取保守態度，而非積極主動規劃及應變。

事實上，「疫情指揮中心」為國家衛生指揮中心為因應傳染病大流行，所設置之中央層級的任務編組單位，其決策層級有限。指揮官由衛生福利部政務次長兼任，副指揮官由交通部政務次長兼任、經濟部政務次長兼任。因此，該中心對於相關屬於重大國安及兩岸之事務，恐無法完全承擔決策任務及風險，此或需要更高層決議機制，如行政院會議或國安會議決議之。

健全政府與民間部門相互協調、公私協力合作夥伴關係機制，瞭解政策標的群體真正需求，平衡國安維護及人道關懷。中央層級政府內部部門欠缺充分協調溝通外，政府部門與民間部門亦欠缺溝通。例如針對兩岸航點是否增加問題，陸委會宣稱兩岸空運客運航點開放事宜，須依旅運需求評估；另亦牽涉大陸疫情管控，及雙方民航部門許可等程序，仍需經兩岸溝通始能實際執行，目前尚無接獲航空業者希望增加航點的意見。這顯示政黨、地方政府、輿論及民眾，雖表達航點開放及增加的重要性，但並無航空業者申請，存在供給與需求資訊落差，須進一步釐清。

金門從國共內戰時期戰爭前線堡壘，到成為「小三通」前進平台，既是歷史的見證者，也是文化傳遞者、和平緩衝締造者。若能善用金門地緣政治、經濟與兩岸同文同種民族認同，勢將有益兩岸間的和平互動與發展。從整合理論來說，兩岸經濟社會文化交流及合作，有助於降低兩岸敵意，從而利於建構兩岸經濟利益共同體、社會紐帶及國族認同，最終促進兩岸統合程度。從綜合安全角度來說，緊密兩岸經濟社會文化交流及合作，有利於兩岸政治和平關係建構。就此而論，以金門為緩衝設計「小三通」，具有關鍵戰略地位及角色、作用及影響，實不可等閒視之。

（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）