國戰會論壇/黃曉容》「非戰爭軍事行動綱要」攻台？ 台灣庸人自擾

文/黃曉容

中共中央軍委主席習近平日前簽署命令，發布《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》，自6月15日起施行，為解放軍進行維護國家主權、安全、發展利益以至維護「地區穩定」等非戰爭軍事行動提供法規依據。這原本是大陸軍隊法制化的一環，卻在台灣引起不必要的聯想，直指這是北京為了日後以武力統一台灣做鋪陳。

首先是由日本產經新聞台北支局長矢板明夫提出，這是大陸在對台灣採取軍事行動的時候，可能用這種「非軍事行動」的方式做一個說明，這樣就可以避免受到國際法制裁。爾後，其他的軍事專家普遍認為，習近平所簽署的這項主席令，主要是劍指台灣，因為中共20大臨近，習近平想藉「武統台灣」來展現權力的鞏固。

「非戰爭軍事行動」概念的由來

其實，一些專家的解釋，「非戰爭軍事行動」概念的來源，主要是從1986年美國參謀首長聯席會議開始使用「MOOTW」，這個名詞被用來討論美軍執行「低強度衝突」任務的情形。冷戰以後，美國防部才開始廣泛使用這個名詞，並在1995年開始頒佈「MOOTW」聯參準則，從此才確立該名詞在美軍軍事行動中的地位。

而海內外學界對「MOOTW」各有不同見解及譯稱，如「非傳統任務」（Non-Traditional）、「非戰鬥任務」（Non-Combat） 、「非作戰軍事任務」 、「非戰爭軍事行動」等名稱，而美軍習慣以「MOOTW」（Military operations other than War）稱之。

依據美軍聯參準則對「MOOTW」的解釋為：「在戰爭進行過程中，運用軍事能力輔助遂行作戰行動以外之軍事任務，有利於戰爭結束」。主要是為了遏止戰爭、化解衝突、促進和平、或支援民間機構，目的在防制潛在敵人威脅國家安全利益。

至於，大陸頒佈的《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》 共6章59條，主要對解放軍進行非軍事行動的基本原則、組織指揮、行動類型、行動保障、政治工作等作出規範。該《綱要》也是深入貫徹習近平強軍思想，堅持總體國家安全觀，着眼有效防範化解風險挑戰、應對處置突發事件，保護人民群眾生命財產安全，維護國家主權、安全、發展利益，維護世界和平與地區穩定，實行創新軍事力量運用方式，對有效履行新時代軍隊使命任務具重要意義。

雖然，《綱要》全文未見公開公布，但「非戰爭軍事行動」一般包括軍事威懾、國際維和、反恐怖活動、反走私、緝毒、戒嚴、防暴平暴、搶險救災、支持國家社會經濟建設等。由此看來，該《綱要》是為了大陸軍隊可以防止地區不穩定局勢的溢出效應影響中國，保護石油等戰略物資的重要運輸路線，或保護中國大陸的海外投資、項目和人員，與是否以武力統一台灣並無直接關係。

中國不須學普京

該《綱要》受人注意的領域主要分為三大項目:第一、國內用途，例如應急、救災等；第二、 主權保護，比較像是海洋權利，也可以包含領空權利，例如領海、專屬經濟區，以及其區域的漁業和水下天然氣資源等； 第三、維護世界和平穩定。

若是要說與台灣相關，比較有可能在第二項發生爭議，因為這將涉及與中國大陸有重疊領土爭議的近鄰國家與地區，東南亞、日本、台灣都在其中，而又以台灣的主權歸屬在國際上常被拿來炒作「中國威脅論」。

另外，第三項與澳洲比較相關，因為這包含大陸的部隊未來可能在索羅門群島及其周邊地區的立足點。

許多兩岸關係分析人士認為，這份《綱要》是對普京措辭的複制，認為若是俄羅斯能以「特別軍事行動」之名對烏克蘭進行軍事行動，大陸也可能是為下一步武統台灣提前作好一套說辭和準備，日後以「反恐、打擊犯罪」等名義對台灣使用武力，避開「戰爭」或是「侵略」之名，如此即可避開國際法上的相關規定，美國也沒有理由對中國進行經濟制裁。

基於這樣的臆測，分析人士將該《綱要》視為向台灣、日本和南海周邊國家發出了一個非常有「威脅」的信號，認為這是中國大陸試圖加強在灰色地帶活動，干擾其他國家但不足以被定性為戰爭行為的背書。

統一台灣已有足夠法律

但是大陸要對台灣要採取軍事行動，早在2005年就通過了「反分裂國家法」，其中規範了對台動武的條件：「國家得採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整」，並不需要另外立法合理化維護領土與主權的行為。

另一方面，觀察中國大陸目前所處的環境，外有俄烏戰爭、內有疫情反覆和經濟壓力，從當前形勢來講，該《綱要》的目的可能更側重於國內。從2014年習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議時，就首次提出「總體國家安全觀」，所謂國家安全體系包括16種安全，像是政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全……，絕大多數都屬於國內的範疇。

尤其是，大陸解放軍是「無產階級專政的柱石」，有內外兩重職能，所謂「捍衛國家」不只是對外，也包括對內。「非戰爭軍事行動」範圍很廣泛，通過該《綱要》，可能就此把反恐、鎮壓騷亂、救災等行動都更加規範化。

所以，該《綱要》是大陸證明法治精神的具體行動，應當予以肯定，並重新審視對於大陸的評價是否公平，不該再以台灣議題做惡意的質疑與抹黑該《綱要》，製造國際關係的負能量，更不應該將「軍隊非戰爭軍事行動」與俄羅斯的「特別軍事行動」作無謂的掛鉤。

簡單來說，從該《綱要》的法理意義來說，對大陸「武統」台灣沒有特殊意義。

（作者黃曉容為台灣國際戰略學會研究員、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）