國戰會論壇/羅慶生》美國最大的戰略弱點：30兆國債利息災難

文/羅慶生

戰略行動通常不容易單獨計算加分與失分，因為無論成功或失敗都有反面效應，必須透過「塞翁失馬，焉知非福；塞翁得馬，焉知非禍」的辯證邏輯來理解。美國戰略文化的優點是推銷員精神，能無懼挫折與失敗持續奮鬥；缺點是將成功定義為徹底擊潰對方，缺乏「做人留一線，日後好相見」的寬容，無論商業或國際競爭，不打趴對手都絕不終止。例如美國對古巴的制裁持續了60多年，當時情境早已時過境遷，但古巴未屈服，美國制裁也不停止。對北韓與伊朗的制裁同樣如此。

這使美國競爭手段缺乏彈性，最後通常是靠自己龐大體量打「七傷拳」獲勝：雖然我傷的比你重，但我夠強壯，最後輸的仍是你。如果是「贏者全拿」的競爭模式，勝利後能彌補損失；不過就是傷痕累累。美國國力今非昔比，已不能繼續複製這種獲勝經驗。我們從美國召開「美國-東協特別峰會」談起。

今年3月，美國即有意召開東協特別峰會，但因多位東協領袖婉拒而取消，只有新加坡總理李顯龍一人赴華府。但美國並未氣餒，終於在5月中旬成功召開，東協10國除緬甸因政變未受邀，菲律賓因總統大選剛落幕不便參加外，其他8國元首齊聚華府與美國總統拜登對話。這場雖未明講但大家都知道是「劍指中國」的峰會能成功召開，顯示美國的亞洲影響力仍然很強，不過某個細節也凸顯出美國的戰略弱點，對後續發展影響深遠。什麼細節？就是美國承諾投資東協1.5億美元。

這1.5億美元的分配是：6000萬用於海上安全，美國海岸防衛隊將在東南亞部署一艘船艦，協助東協國家因應中國大陸指稱的非法捕魚行為；4000萬美元投資基礎設施，幫助東協國家電力供應脫碳；1500萬美元幫助各國及早發現新冠肺炎和其他呼吸道疾病的公共衛生；其他則協助發展數位經濟和人工智慧法規。

美國對外援助已不如以往

這是美國提供國際公共財以重塑領導權威。當代霸權是領導性霸權，美國是透過提供公共財建立規則，並以經濟制裁懲罰違規者，而建立起美國的霸權地位。不像18、19世紀的歐洲霸權，是哪個國家或地區不聽話就出兵打她。這是俄羅斯入侵烏克蘭，無論是否有理，都讓歐洲各國高度不滿，群起對抗的原因。各國不願意回到以前靠拳頭大講話的時代。

因此，當中國提出「一帶一路」倡議也提供國際公共財時，就動搖了美國的霸權基礎。美國不能接受世界上存在另一種由中國制訂的規則，所以才會強調「基於規則的國際秩序」，發動與中國的激烈競爭。美國要拉攏東協國家，提供東協國際公共財，是正確的競爭途徑。沒有問題。

那問題在哪裡呢？問題在，不覺得1.5億美元少了點嗎？尤其是美國參院還在討論援助烏克蘭400億美元議案的時候。那400億是給一個國家，這1.5億是給10個國家，平均一國才1500萬。雖說烏克蘭正在幫美國與北約扛起戰爭十字架對抗俄羅斯入侵，情況不一樣，但總顯得美國重視歐洲超過亞洲。再回味去年11月中國承諾三年內向東協提供15億美元的發展援助，中國提供公共財，比美國大方。

美國對外援助是愈來愈小氣。還記得2019年11月，美國當時的商務部長羅斯（Wilbur Ross）在東協峰會上宣布推出「藍點計劃」（Blue Dot Network），在亞洲投資具可持續性的基礎建設項目嗎？現在沒下文了。雖說當時是川普執政，敗選後人走茶涼，繼任者不再推動，合理；但拜登總統自己不也提過一個基礎建設投資計畫的「重建美好未來」嗎？現在同樣沒什麼溫度。這些都是提供東南亞國際公共財，對抗中國崛起的宏大設計，美國不再提，只提區區1.5億美元的東協投資計劃，而且其中的6000萬還是美國海岸防衛隊自己運用，有充數味道，美國的大國地位，有點不如以往了。

拜登政府不知道這將影響與中國的競爭嗎？當然是知道的。但不是不想做，而是不能做。講的更白點，就是美國政府快沒錢了，加上無限制向烏克蘭提供軍事援助可能又是一個錢坑，只好在亞洲，讓大家省點用。

美國財政將被國債利息壓垮

只要簡單算一下美國政府的收支帳，就知道美國真的快沒錢了。聯邦政府未來將有一筆愈來愈龐大的支出，排擠其它支出包括對外援助金額。沒錢什麼事都做不了，這筆可能龐大到嚇死人的支出將制約美國的對外競爭，是美國最大的戰略弱點。拜登透過俄羅斯入侵成功團結歐洲盟邦的成就，或將成為美國戰略行動的最後傑作。

什麼支出可能龐大到嚇死人？美國30兆國債的利息支出。新冠疫情爆發後美國基準利率降到接近零利率水準，國債利息支出很低，美國政府因而大量借錢撒幣救市。現在通膨起來，必須升息對抗通膨。利率升得愈高，美國政府的利息支出就愈多。而聯準會（FED）主席鮑爾日前已明確表示，將繼續升息， 直到有明顯和令人信服的證據顯示通膨回落為止。乖乖，知道這什麼意思嗎？

利率只要提高1%，美國政府每年的利息支出就要增加3000億美金，如果以FED理事共識的中性利率為2.5%水準估計，利息支出就要7500億。雖然這已經接近美國2023財年國防預算的7730億，但以聯邦政府預算財政收入為4.17兆來看，應該還撐得住。

然而鮑爾那麼「鷹」派的說法卻明示利率可能升的不只這樣。讓人不由得想起1980年3月，當時的FED主席伏克爾（Paul Volcker）曾一度將基準利率從10.25%拉高到20%，並維持16%以上水準直到在1981年5月，才壓制住消費者物價指數（CPI）年增率峰值為13.6%的通貨膨帳。

鮑爾的意思是，只要通膨持續，升息就不會停，利率調升沒有天花板。因此不能排除未來利率升破1980年紀錄的可能性。然而現在美國國債金額遠遠高於當時，利率不要說升到20%，就算到10%，聯邦政府的利息支出就是3兆。而財政收入只有4.17兆，如此付完利息與人事費用後，還能幹什麼？

雖然美國可以繼續發債，發新債還舊債，繼續赤字預算。但想過在10%的利率水準下以債養債會將利息推高到什麼程度嗎？有過信用卡「卡奴」經驗的人就知道那有多恐怖。美國有參議員跳出來阻擋援助烏克蘭的400億美元預算，表示已經有人醒悟，即便美國可以大印鈔票讓全球幫忙買單，美國政府花錢，也不能那樣沒有節制。

未來制約美國戰略行動的將是通貨膨脹。通膨愈高，利率愈高，利息支出就愈多，能運用於提高國際影響力的支出就愈少。因此追本溯源，美國要維持全球領導地位，首要目標應是全力應付通貨膨脹才對。但美國現在所有的大國競爭手段都在推高通膨，包括對俄羅斯的經濟制裁，對中國商品徵收關稅、清潔供應鏈、半導體在美國生產等「逆全球化」措施。

美國不理解「塞翁得馬，焉知非禍」的辯證邏輯，只是一味求勝，透過經濟制裁試圖屈服對手，卻忽視自己已經沒有能力再打「七傷拳」。此時再不修正大國競爭手段，未來終將陷入難解的戰略困境。引用《孫子兵法》這本古老競爭經典的說法，那將是「雖有智者，不能善其後」了。

（作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）