國戰會論壇/蔡裕明》坎貝爾補破網的南太外交

文/蔡裕明

1942年11月12日美國與日本於索羅門群島旁爆發瓜達康納爾海戰（Guadalcanal campaign），80年後的今日，美國與中國再於南太平洋地區的索羅門發生戰略競逐。中國在南太平洋地區因索羅門群島再獲得更為穩固的根據地，讓索國首都霍尼亞拉（Honiara）成為中國在太平洋的吉布地（Djibouti）。

在今年4月份的時候，中國宣布與索羅門群島簽署一項安全協議，但該協議的最終條款尚未公布。倘若最終中索協議版本不變，北京將能夠向索羅門群島部署警察或士兵，協助索國進行訓練或維持秩序，並利於進行海軍艦艇訪問。中索安全協議受到美澳等國的質疑，中國外交部發言人汪文斌對此則表示，「中索安全合作是兩國主權範圍內的事」。反而指陳「澳美英三邊安全夥伴關係協定（AUKUS）恰恰是不公開、不透明的暗箱操作。」

白宮負責印太事務的最高級別官員坎貝爾（Kurt Campbell）於4月底訪問索羅門群島，華府並表示將透過美國國際開發金融公司（U.S. International Development Finance Corporation）與太平洋島嶼論壇（Pacific Islands Forum, PIF），來強化對南太島嶼國家之支持。

坎貝爾訪問南太三國意涵

實際上，坎貝爾除訪問索羅門群島外，也同時訪問斐濟與巴布亞紐幾內亞。坎貝爾一行人於斐濟會見總理姆拜尼馬拉馬（Frank Bainimarama）與太平洋島嶼論壇的領導人，並舉行美國與斐濟戰略對話（U.S.-Fiji Strategic Dialogue），並會晤巴布亞紐幾內亞總理馬拉佩（James Marape）。而在訪問索羅門群島時，坎貝爾會見總理蘇嘉瓦瑞（Manasseh Sogavare），以及索國的宗教領袖和政治反對派的主要成員。

坎貝爾南太之行已對於其他太平洋島嶼國家表示，美國將進一步尋求深化與太平洋島嶼國家的關係，並採取實際步驟推進一個自由、開放和有彈性的印太地區。坎貝爾之行在戰略上有三層的意義。

首先，美國展現更為重視南太島嶼國家。坎貝爾對蘇嘉瓦瑞提出多項增進索國民眾福祉的具體做法。其中包含，美國將加快在索羅門群島開設大使館；推進處理未爆彈藥合作；啟動海洋領域意識計劃（maritime domain awareness）；派遣慈悲號（Mercy）醫療船處理公共衛生問題；推進關於「和平工作團」（Peace Corps）回歸的對話；提供額外的疫苗；並推動有關氣候、健康和人與人之間關係的倡議。

其次，美國期望能減緩中索的安全合作，或減低中索的安全合作對於區域安全之影響。華府與坎培拉疑慮北京可能於索羅門群島建造海軍基地，如此將影響美國在南太平洋地區的戰略安全布局。澳洲總理莫里森更表示這將跨過紅線。美國東亞暨太平洋事務助理國務卿康達（Daniel Kritenbrink）則對索羅門群島高層表示，倘若中國在索國建設永久性的軍事基地或強化軍事力量的投射能力，美國將不得不作出反應。

此外，在中索安全合作傳出之後，美國開始修正對索羅門的外交政策。從川普時期開始的美中貿易戰後，澳洲即認為有資格擔任在太平洋地區「副警長」的角色，澳洲參與澳英美三方安全夥伴關係，並強化涵蓋澳洲、日本、美國和印度的「四方安全對話」（Quad），來抗衡中國在太平洋島嶼國家的影響力。

然而，太平洋島嶼國家也不滿澳洲的諸多政策，特別在氣候變遷的議題上。2018年《波伊區域安全宣言》（Boe Declaration on Regional Security）當中，各國強調氣候變遷已是太平洋島嶼論壇最重要之安全挑戰，澳洲與太平洋島嶼國家咸認為氣候變遷影響太平洋的民眾乃至於經濟安全，但是坎培拉過於緩慢的減碳目標，以及拒絕簽署全球甲烷承諾（Global Methane Pledge），已影響澳洲在參與南太平洋事務的信譽。與此同時，蘇嘉瓦瑞也指控澳洲曾試圖透過索國當地的民眾來影響政府。

太平洋島嶼國家也對於中索的安全協議亦感到震驚與不解，認為索羅門群島將南太平洋地區捲入美中間的戰略競爭，就如同在第二次世界大戰期間，美日之間的瓜達康納爾海戰。密克羅尼西亞、斐濟、帛琉、東加、巴布亞紐幾內亞都公開表達對於蘇嘉瓦瑞決策之疑慮。

從中索安全合作看中國與南太關係演變

美國與澳洲一致認為中索的安全協議，將影響區域安全，包括影響美國與其合作夥伴與關係。從戰略的角度來看，北京正在南太進行一種新型外交模式：與當地國家建立新興合作模式，再根據中國的利益強化這種合作模式。

根據中索安全協議，中國可向索羅門群島派遣軍事人員、情報和資訊人員、警察和其他武裝人員。根據已透露的內容還表示，「中方可根據自身需要，經索羅門群島同意，對索羅門群島進行船舶訪問、後勤補給、中途停留和中轉」。然而，索羅門群島卻無任何外部安全威脅，可以證明這種軍事和情報之存在有其合理性。

北京現已是太平洋島嶼國家主要的參與者、經濟援助與基礎設施的提供者。從2015年以來，中國的國有企業或私營企業已啟動收購或參與這些國家機場與港口建設之計畫，並在吐瓦魯、巴布亞紐幾內亞、吉里巴斯和索羅門群島等地確定多個地點，因此中索的安全合作協議更被視為中國強化在南太地區的影響力。

若攤開地圖來看，索羅門群島所控制的周邊空域與海域，可能威脅到美國與其太平洋盟國間之交通與軍事的交通線。而且，一旦中國在索羅門群島的海軍基地建造後，可以阻止美軍或澳洲在戰時對於台灣的軍事馳援。即時在索羅門的軍事設施，可能用於情報蒐集或軍事存在，影響澳洲與美國的軍事考量與戰略規劃。

中索安全協議的背後，已凸顯中國希冀取代美國成為主導太平洋地區的長期戰略。今年1月15日東加附近發生海底火山爆發後，中國解放軍出動運-20（Y-20）鯤鵬重型軍用運輸機以及兩棲船塢登陸艦「五指山艦」，與綜合補給艦「查干湖艦」前往東加運送救災物資，即展現解放軍兵力投射能力。

因此，一旦如媒體所述，中國獲得在索羅門群島的海軍基地，表示進一步突破由美國與「近海」的亞洲合作夥伴所組成的「第一島鏈」海上包圍圈，在太平洋島嶼地區的「第二島鏈」強化軍事與外交合作，必要時影響美台合作關係與影響美國的印太戰略構想。

美國與澳洲緊急補破網

坎貝爾在今年1月曾表示，太平洋是世界上最有可能出現「戰略意外」（strategic surprise）的地區。但中索安全協議仍象徵美國在南太平洋地區政策的失敗，以及澳洲本身的情報失敗。

美國長期忽略索羅門群島，現在美國正加緊興建新的大使館並將派駐大使。目前美國僅在索國有一個小型的領事館，相較之下，中國已在索國建造三層樓且氣派的大使館，可為即將到來的警察、情報、資訊和軍事人員提供充足的空間。

除興建大使館外，美國將與美國國際開發署（USAID）所成立的「美國國際開發金融公司」（DFC），來擴展索羅門群島的基礎設施項目，並為該南太平洋地區之發展提供資金，並恢復和平工作團在南太平洋地區的工作，同時將通過太平洋島嶼論壇參與南太平洋之事務。澳洲也旋即表示對於索國新的援助項目，計畫在索國東部的提摩度省（Temotu Province）提供保護漁業資源的巡邏艇。

美國與澳洲已從北京在南海的「填礁造島」與「切香腸」的混和戰略汲取教訓，警覺到華府不能接受在南太平洋地區建立軍事設施。然而，北京現在已在西南太平洋最具戰略意義地區之一的索羅門群島上獲得根據地，影響華府與坎培拉的戰略布局。

日前，中國遼寧號航空母艦才通過宮古海峽進入西太平洋，結合對於東加的外交援助來看，未來解放軍將更為積極參與南太平洋。而一旦獲得在索羅門群島的海軍基地，將較以往更有能力以海軍保護中國在海外的人民與資產。

與此同時，澳洲對於台灣的態度與支持也正在轉變。今年4月澳洲《雪梨晨驅報》才公布民調指出，65％的人認為台灣是主權獨立國家，並且高達67％的人希望澳洲能在中國侵略台灣時採取行動。因此，台灣更可以強化與澳洲關係，或透過太平洋島國論壇擴大參與南太平洋事務。

（作者蔡裕明為實踐大學會計暨稅務學系副教授，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）