國戰會論壇/蕭衡鍾》殲-20和F-35東海「偶遇」的接招應變

文/蕭衡鍾

香港英文媒體南華早報於3月19日引述了接近共軍的消息來源證實，分別隸屬於共軍與美軍的「殲-20」和「F-35」兩款先進戰機曾在近期內於東海空域相遇、並稱有過一些「近距離接觸」。

美國太平洋空軍司令威爾斯巴赫（Kenneth S. Wilsbach）將軍在參加由美國空軍協會米切爾航空航太研究所舉辦的線上討論時也表示，當時兩者的距離相當接近，而中國飛行員飛得相當好，他對於「殲-20」的指揮和控制系統印象不錯。

與其說兩者是不期而遇，倒不如說是另有背景，因為中國刻意釋出這個消息，除展示「殲-20」的性能不比「F-35」差外，還代表中國在未來或許會調整東海防空識別程序的可能性，以加強對於東海周邊區域的掌控。

調整防空識別程序降低爭議

在東海、台海、南海相連為一體的地緣戰略格局下，隨著美軍與共軍於第一島鏈之間的高度緊張關係持續升高，共軍早已相應提升了海空戰鬥警戒與武力巡航威嚇的級別，並於2020年3月增派了「空警500」預警機和更多的「殲-20」戰機在東海空域進行長距離巡航，讓「殲-20」和「F-35」這兩款先進戰機於空中相遇的機會明顯增加。

儘管中國在東海防空識別區預警範圍的設定上刻意與日本、韓國、台灣的防空識別區重疊，但由於防空識別區範圍劃設並沒有國際法的約束，故重疊的意義被外界解讀為中國為回擊釣魚台列嶼主權議題所刻意操作的政治手段，時至今日，可以觀察到一個現象，就是共軍毫不放鬆的持續加強東海防空識別區的戰鬥偵巡任務。

日本航空自衛隊為有效應對，不但加強了航空自衛隊的編制、升空攔截的架次也逐年創下新高，美軍各型戰轟機進出東海防空識別區的情況亦未曾止歇，而韓國為了反制，也加大了自身的防空識別區範圍。從以上現象可以論證，周邊國家對於中國單方面劃設的東海防空識別區範圍並未予以認同，各國仍舊以自己的防空識別區範圍作為防空攔截依據，並未受到其範圍重疊影響。

因此，若以未來中國是否會以調整（擴大）東海防空識別區既有範圍的可能性來看，調整範圍僅能掀起另一波國際爭議，但在區域拒止的具體效益上似乎並不存在，較有可能的是從調整東海防空識別區的「防空識別程序」上來加以運用。

依據國際民航組織規章附件15（ICAO ANNEX 151.1 Definitions）賦予防空識別區的定義來看，防空識別區為主權國家劃設一定範圍用於國家安全的專用空域，航空器在此空域內飛行除須遵守空中交通服務（Air Traffic Service,ATS）相關程序規範外，還必須遵守締約國所制定識別及報告程序。

故在國際慣例上，凡劃設有防空識別區的國家均以上述原則自行律定「防空識別程序（Aircraft Identification Rules,AIR）」，並於飛航指南或航空資訊手冊中以航空情報方式對外公開。

然而，由於國際民航組織並未詳細述明防空識別程序制定規範細則，僅要求締約國必須述明進入防空識別區的相關規定及攔截風險等大原則，也為各國在條文制定上保留了自我解讀的灰色模糊空間，因此只能由各國的防空識別程序來觀察其政治企圖及意涵，以及是否為其管理空域的態度預留解讀和執行空間。

藉由國際民航組織所公開的各國飛航資訊手冊，在蒐整中國、美國、日本、韓國及台灣等五個與東海防空識別區較有關係的國家飛航資料後，彙整其各自律定的防空識別程序及其相關執法內容可以發現，囿於國際民航組織僅說明各國律定防空識別程序應有的目的、意義及原則，而未以條文式逐項列出必要之規範，故產生中國、美國、日本、韓國及台灣等五方在程序制定上的強制性及詳盡程度有顯著的差異。

其中，中國所律定的東海防空識別程序，其程序內容與日本、韓國兩國相似，趨於簡單化，僅概略的提到有關飛航計畫提報、無線電通信建立、迴波器識別碼及標示飛機外部國籍識別碼等原則性項目，若與美國、台灣所律定的條文相比，可說似乎是相當簡化且強制性相對較低的。

東海防空識別程序的強制效應

值得關注的是，於2013年11月23日發布的「中華人民共和國東海防空識別區航空器規則公告」中，在其程序第三條明確指出「對不配合識別或者拒不服從指令的航空器，中國武裝力量將採取防禦性緊急處置措施」，此條文明顯具備強制及警告性的攔截作為。

但是，上述條文卻又沒有清楚解釋何謂「防禦性緊急處置措施」，為中國在實際執法上保留了相當大的模糊空間。至於為何中國民航局後來在2014年2月實際對外公布的「中國航行資料彙編」內刪除了此一具爭議性的條文內容，也是令人費解。

據日本《朝日新聞》在2014年12月28日的新聞報導指出，中國未將此爭議條文正式列入公開的航行文件主因，在於顧慮若按照第三條規則來執行的話，容易衍生國際間的衝突。然而，《朝日新聞》的這個論點似乎過於主觀。

較為可能的解釋是，中國劃設東海防空識別區的主要對象很明顯是針對日本釣魚台列嶼爭議事件而來的，因此試圖透由防空識別區的劃設，來取得島嶼周邊空域常態性巡航的法理性。

而既然主要對象是日本，且在公布第一時間就已造成日本政府極大的抗議，經過權衡，並且中國在政治上的操作目的、還有反制日本將釣魚台國有化的具體策略已經實踐了，便暫且擱置具有強制及警告性的條文，避免造成美國、日本、韓國、台灣及國際間更大的反彈，並持續觀察其後續效應。

同時，東海防空識別區是中國首次劃設的防空識別區，在管理政策、情報交換、識別程序及執法信度效度上尚未獲得驗證，所以實際經驗不足的運作初期，刻意將識別程序以較不嚴謹且帶有模糊空間的方式律定，為中國保留執法彈性，避免於實際執法時遭遇到過多窒礙因素、繼而被外界質疑其為政治操作手段而非真實有能力管理防空識別區的負面效應。

如今，隨著共軍的軍事現代化，其軍事實力日漸壯大，「遠海長航」與兵力投射能力大幅提升並獲得驗證，共軍勢力已突破第一島鏈封鎖進入西太平洋地區，中國為抗衡當前以美國為首的遏制圍堵戰略，極有可能採取更為強硬的對外政策，調整東海防空識別區的防空識別程序便成為一操作可能。

以東海防空識別區的防空識別程序而言，其內容與其他各國相對簡化、且強制及警告性較為薄弱，由於目前共軍在東海防空識別區的巡航及執法已成常態，已證明其在軍事及外交方面均具有能力來強勢影響東海區域秩序，故不能排除中國在未來可能會比照美國的防空識別程序作法，將其提高至國安及領土層級。

屆時，中國將以國家利益與發展利益優先為出發點，執行更頻密、更強制的戰機巡航以維護其空域主權，並律定更為完善嚴謹、以及更具強制與警告性的執法程序，來支撐其實際上的強制執法作為。

（作者蕭衡鍾為國立聯合大學助理教授，台灣國際戰略學會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）