國戰會論壇/譚傳毅》中國特色之軍工企業改革

文/譚傳毅

長久以來，體制僵化吃大鍋飯問題一直困擾著中國軍工企業，建立具中國特色之現代化國有企業制度，是軍工企業改革的目標，也就是一方面維持國有體制，但在另一方面提高軍工企業的競爭力。

2018年初，完成所有12家特大型軍工企業改革，主要集中在：資產證券化、拒絕全盤私有化、政企分離。

以俄羅斯為戒

蘇聯解體之後，軍工企業也跟著崩潰。導致後來俄羅斯軍工企業破敗沒落的根源並不在外部，深層的體制問題才是關鍵。例如AK-47製造廠伊熱夫斯克機械製造廠破產，只是這幾年來眾多倒閉的例子之一，事實上，俄羅斯已經破產了37%的軍工企業。

在紅色帝國鼎盛時期，軍工體系的開銷幾乎是天文數字。例如在1988年，蘇聯國防工業員工人數達1300萬，每年生產的戰機相當於美國空軍全部飛機的總和，平均7小時造出1枚飛彈，坦克年產量2000輛以上…。

這些恐怖數字的背後是龐大的國防產業鏈、和占國民生產總值20~25%的軍事開支。在計劃經濟體制之下，各軍工廠分工非常細，以T-72戰車為例，加工廠就高達700多家。

如此臃腫的體系必須依賴持續的巨額投入才能維繫，然而，隨著蘇聯解體，俄羅斯國防經費嚴重縮水，但是主戰裝備的採購量卻很低，例如1996年僅有5輛T-72服役，這5輛戰車也需要700家工廠同時開工。

再如近年俄羅斯打算向中國出售伊爾-76運輸機和伊爾-78加油機，談判結束後，才發現工廠已經癱瘓，出售價格還不足以重新恢復產能，這筆交易就此打住。自此，俄羅斯軍工企業陷入訂單不足導致產能不足、又因產能不足導致沒有訂單的惡性循環之中，成為一隻餵不飽的吞金怪獸。

1992年克里姆林宮曾嘗試讓軍工產業轉型（軍轉民），讓自己養活自己。事後證明軍轉民完全是一廂情願，體制僵化習慣吃大鍋飯的俄國軍企既不理解市場經濟、又沒有生產民用品的技術、更缺乏轉型所需資金。不到兩年，80%的軍工企業轉型失敗。

1994年，葉爾欽將1400餘家軍工企業推向市場，只留下航空航太以及核武器企業繼續保持國有。暴雨般的私有化，企業領導人紛紛勾結軍隊詐取國防經費，什麼也沒生產。中國深思軍工企業可不能變成這樣！

資產證券化以解決資金籌措問題

所謂資產證券化，就是讓軍工企業（包含子公司與孫公司）的資產上市，到證券市場（A股）裡面集資，最後透過資本證券化，進而帶動軍工企業的現代化。2010年，中國軍工企業經歷了一個資產整合的小高潮，以中航工業集團為代表的幾大軍工集團高頻率的資產整合：成飛集成、昌河集團、中航精機等中航子公司資產重組並重新掛牌上市，股價大幅上漲，同時也刺激了整個軍工板塊的上漲。

根據中航工業集團的規劃，2011年實現80%子公司的主營業務和相關資產上市，基本實現子公司整體上市。在之後的10多年，每次只要軍工企業增資，都會帶動證券市場的上揚。在本次烏克蘭戰爭中，抗跌性最強的就是軍工股。

儘管軍工集團的資產證券化率在逐步提高，但仍處於較低的水準。根據現有的資產重組動作來看，軍工集團更傾向於通過已上市的公司作為媒介，進行資產整合，而且是先從旗下子公司或孫公司開始、不是從母公司開始進行資產重組。

中國軍工企業改革（上市）方式係從下而上、非從上而下，也就是子公司或孫公司先行上市，接著才是母公司，進展速度緩慢，至2019年為止，資產證券化程度還不到30%。

雖然中央軍委預期軍工企業將因此現代化並打破鐵飯碗心態，但是母公司的顢頇（拒絕面對市場）可能無法領導高效率的半國營企業邁向現代化，甚至於賠掉子公司高效所產生的利潤。

未來只要軍工企業母公司能夠面對市場，鼓起勇氣上市面對自由市場，而不是讓其子公司自生自滅，未來中國軍工企業有可能變成類似西方開放有序、公平競爭、充滿活力、競爭力強的現代化軍工企業，像是美國波音、洛馬、雷神或法國達梭等。

拒絕全盤私有化

俄羅斯前總統葉爾欽把1400家軍工企業全盤私有化，導致企業領導人貪腐倒賣，毀了俄羅斯的軍工結構與實力。中國軍工企業絕不能犯了同樣的錯。前陣子中國媒體關於國有企業（特別是軍工企業）出現若干「反動」的言論，包括「軍隊國家化」、「國有企業私有化」、「政企分離」等。激進者要求軍隊國家化以及軍工企業完全私有化，保守者則希望走傳統社會主義道路：政企分離。

國有企業私有化是指引入競爭，打破國企壟斷，把資源分配給民營公司、外資公司或個人等非國家控股的企業或個人，使市場能夠達到完全競爭的理想局面。

衡量國有企業私有化有一個標準：觀察這個國有企業的產權關係。如果國家股份和相關股份不佔有這家企業的主導地位，甚至完全沒有國有股份，這家「國有企業」就可稱之為私有化。

在實務操作方面，作為特大型國企（軍工企業通常都是特大型國企）進行私有化，首先必須上市，以解決資金籌募的問題，也就是透過證券市場把部分國有資產出售給非公務部門或個人，實現部分私有化。

其次，國家逐漸減持股份，也就是分數個階段實施私有化，目前中國政府已經開始減持國有股。

最後，相當具中國特色的私有化國企（也就是管理者）購買「自己」的企業。中國國企私有化的一個重要方式是把股份直接出售給特定的購買者，也就是出售給原國有國企的法人代表，是一種變形的 「管理者自購企業」（Management Buy-Out， MBO）。

再怎麼減持股份、再怎麼出售股票，國家都不可能完全賣光國企與軍工企業股票，至少也要維持相當比例的股份;就算真要賣光股票，也必須在A股市場裡面交易，而且是賣給特定人士，絕不能被外資買走。 這樣，國家和黨才能有效的控制軍工企業，不致步上俄羅斯的後塵。

不可能的政企分離

所謂「政企分離」指的是國企（含軍企）脫離國家和黨的掌控。在當前美中惡鬥的氛圍之下，中國政府體認到，以美國為首的西方社會有一股企圖搞垮中國軍工企業的力量，就像搞垮蘇聯一樣。

這些勢力認為只要能夠讓保守勢力復辟，把軍工企業搞得政企不分，就能搞垮中國公有經濟，甚至於藉著軍隊國家化搞垮解放軍。在這種情形之下，中國軍工企業似乎就必須拒絕政企不分。

政企分離的意義有二，第一，人事制度獨立。國企員工再也不是公務員，也不能套用公務員的薪水標準。例如銀行業，若以公務員標準發放國有銀行員工工資，一定低於外資銀行員工工資，最後導致資深而又熟悉業務的人員外流。

第二，對於許多已經私有化的國企，國家應該降低股票持份到50%以下，過去保守人士擔心失去對企業的控制。

事實上，政府有很多其它手段控制企業，例如《反壟斷法》或金融監管，光是查稅就能搞垮一家不聽話的國企，還不需要用到控股的手段。因此政府不需擁有超過50%的股份，甚至不需持有股份都可以進行控制。

在實務操作方面，政企不分很難拒絕得了，因為這些私有化的國企在引進並學習國外管理理論時，必然犯了消化不良的毛病。西方國家對於資本市場管理的經驗是點滴累進、逐步成長的，而許多中國國企卻遊離在《公司法》規範之外，看似私有化，其實官本位的味道卻非常強烈。

按照現在的《公司法》，黨組織在國企將不會有一席之地，即使成立了黨組織，也只能被邊緣化，恐怕比工會的地位還要糟糕。在一個私有化國企之內建立一個具中國特色的高效能黨組織，就算鄧小平復活，恐怕也無法解決這個問題。

而軍企又是國企重中之重，其所受到國家和黨的制約力量非常大，想完全做到政企分離是不可能的。事實上，中國政府對軍企的管控遠遠高於一般國企，都是絕對控制，而且規模越大越好控制。原因很簡單，軍企的市場完全繫於政府之手，即使要出口到國外，也首先要獲得政府批准，連西方國家軍企也是被政府嚴格監管。

看起來，西方國家所希望看到的政企不分不但事實存在，而且國家和黨的管控力量比過去還要强，這是基於市場競爭考量之下的中國特色軍企。其中一個例子就是中國航空發動機集團的成立。之前，中國造飛機都集中在「中國航空工業集團公司」，但唯有發動機研發製造跟不上，因此把中航集團一拆為二，讓航發集團獨自面對市場競爭。

結論

具中國特色的的經濟體制就是維持公有經濟與私有經濟的共存，其中公有經濟對於國家重點經濟發展具有領頭的作用。以前軍工企業的問題是現代化程度不高，在參考俄羅斯軍企的困境之後，中國決定重組軍企，讓其上市籌募資金，然後希望藉著自由市場的規律迫其現代化。但在另一方面，中國政府又不願意看到一個無法控制的純私有化軍企，因此，政府將維持相當程度的持股。

這是一個歷史性的嘗試，無論是在資本主義經濟史或社會主義經濟史之中，同時維持公有經濟與私有經濟、而且讓其同時蓬勃發展。

（作者譚傳毅為台灣國際戰略學會研究員，法國博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）